梦园呓语

13.3 土地金融

https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_11744994

13.3.1 海南房地产泡沫危机

1988 年 8 月 23 日，海南脱离广东省独立建省，并在海南设立经济特区。海南成为当时中国最新、最大且是唯一的省级经济特区，成为全国各地淘金客们的狂欢地。1989 年到 1993 年间，商品房平均价格从 1400 元/平方米到 7500 元/平方米；商品房年销售面积从 1000 万平方米到 9000 多万平方米；房地产投资总额从 3.2 亿元到 93 亿元；土地价格从几十万元/亩到 600 万元/亩，

据太平洋证券数据，高峰时期，当时总人数不过 656 万的海岛上有两万多家房地产公司，平均每 300 个人一家房地产公司。与此同时，大量金融机构进入，海南短时间内成立了 20 家信托投资公司，35 个城市信用社，此外还有一批股份制、会员制的金融性公司；证券行业从 1989 年初建立海南省证券公司，到后来已发展为 26 个证券机构 34 个证券交易点。⁷

海南房地产此时玩的已经是金融 “击鼓传花” 游戏，下海官员、批条、虚拟概念（方案和图纸）、信贷、炒楼花、炒地皮、炒项目，上一人传给下一人，死的是最后一个接盘侠⋯⋯

1993 年 6 月 23 日，时任国务院副总理的朱镕基发表讲话，宣布终止房地产公司上市、全面控制银行资金进入房地产业。24 日，国务院发布《关于当前经济情况和加强宏观调控意见》，16 条 强力调控措施包括严格控制信贷总规模、提高存贷利率和国债利率、限期收回违章拆借资金、削减基建投资、清理所有在建项目等。银根全面紧缩，一路高歌猛进的海南房地产热顿时被釜底抽薪。这场调控的遗产，是给占全国 0.6％总人口的海南省留下了占全国 10％的积压商品房。全省 “烂尾楼” 高达 600 多栋、1600 多万平方米，闲置土地 18834 公顷，积压资金 800 亿元，仅四大国有商业银行的坏账就高达 300 亿元。

当时在海南炒房的 “万通六君子” 之一的潘石屹自述当时在泡沫破裂前成功抽身的原因：

我到海口规划局查了一下我们的项目，是有（证件）的。我这人特别好学习，除了看完自己的，我还要看看别的项目。

我记得数字（海口规划局统计的海口人均住房面积）是四十九平方米。当时北京的人均住房面积是七点四平方米，而海南刚刚建省，在海口这样一个不富裕的地方，电都没有，一个红绿灯都没有的地方，建房子要接近五十平方米，北京才七平方米多。

这就是房地产泡沫啊，跑的越早越好。于是我就赶紧跑到北京来，做了第一个项目，在阜成门这边，万通新世界广场，赚了不少钱。海口的企业家，多少企业家，基本上全军覆没，出来的很少。

有好多人说，我们几个人，能够从海口这边逃着出来，能够从海南岛的 92、93 年房地产泡沫里逃着出来，非常聪明，很有远见。其实呢就是算数，就是建筑面积除一个人口数。就是常识。

不要把这些商业的东西搞的多神秘，一会儿佛了，一会儿道了，一会儿鬼了，一会儿神了，没有这么神秘的东西，就是要尊重常识。

多么聪明，举一反三的潘石屹啊！你信么？反正笔者不信。

同期不止海南，北海、惠州、上海等地也出现了房地产热。朱镕基在 1999 年 1 月 8 日在省部级领导干部金融研究班上对这时期的房地产热总结到：

从计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡中，许多长期积累的深层次矛盾集中反映在金融领域。仅从房地产看，1992 年、1993 年的房地产热，就造成银行不良贷款几千亿元。目前，全国闲置的商品房多达 7000 多万平方米，价值在 4000 亿元左右；光是海南省就闲置 1600 万平方米，占压银行资金 460 亿元。原来占用的那些贷款，连本带息，现在要翻一番。同时，建起来的房子质量差、价格高，地理位置也不好，很难处理掉。这些绝大部分已成为银行的呆账、坏账。

沈奇、杨政：

海南烂尾房消化到 2007 年才接近结束。据泽平宏观数据，截至 2006 年 10 月，全省累计处置闲置建设用地 23353.87 公顷，占闲置总量的 98.17％，处置积压商品房 444.82 万平方米，占积压总量的 97.6％。而海南省的房价到 2010 年才再一次回到 1993 年时的水平，海南经济的萧条周期近 20 年。

13.3.2 住房双轨制

1990 年 5 月 19 日国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，明确规定土地使用权可以采用 协议、招标和拍卖 三种方式。“这标志着中国的土地市场走上了有法可依的轨道，从而使土地使用制度改革在全国推开。”

1992 年 11 月，国务院发布《关于发展房地产业若干问题的通知》，提出进一步深化土地所有制改革，继续深化城镇居民住房制度改革。房地产的发展在 1992、1993 年迎来了第一个高潮。1992、1993 年商品房销售总额同比分别增长 79.35% 和 102.47% ； 1993 年固定投资完成额累计同比始终保持在 60% 左右。

1993 年 6 月，国务院发布《国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，提出了 “国 16 条”，即整顿金融秩序、加强宏观调控的 16 条政策措施。这是第一次国家宏观调控过热房地产。其中包含要严控涉房信贷，坚决制止炒房地产获取暴利的行为，房地产开发投资必须纳入固定资产投资计划等。海南房地产击鼓传花游戏走到尽头，泡沫破灭。

，提出按照国家、企业和个人合理负担的原则进行住房体制改革，将公房实物分配改为 经历初步探索之后，住房制度改革的市场化特征显现，逐渐形成以权力下放、培育市场主体为特征的改革。1994 年，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》货币工资分配 ，建立 面对中低收入的保障性住房和面对高收入家庭的商品房 ，建立 住房公积金 制度。至此，开始全面市场化的改革。 ^[109]

1994 年这份《决定》并没有有效刺激房地产市场，当时东北国企已开始出现实质性大下岗，全国主流仍是福利分房，毕竟机关事业和国企工作人员如果可以福利分房的话有多少人会去市场买房呢？房地产市场尚不具备较大投资和金融价值。

据谢家谨《房地产这 10 年》回忆，

1996 年 7 月 11 日，朱镕基在听取国务院房改领导小组汇报时指出：目前的宏观经济形势很好, 是 1993 年以来最好的时期。但问题是国有企业亏损增加, 经济效益下降; 原因是结构不合理, 企业生产的产品不适销对路; 解决的途径是加大国有企业改革力度, 调整产品结构, 减少库存积压。关键是打开市场, 搞活流通, 培植 新的消费热点和经济增长点 。当前最有可能形成消费热点的是 房地产 …… 一要推进 住房商品化 ，二要有个好的规划。

1997 年初中央决定继续实行适度从紧的财政货币政策。同年 12 月 6 日，国务院发布《关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》，提到 “前些年出现的房地产热、开发区热，造成大量不良信贷资产，其中大部分已成为呆账、坏账，无法收回”。

13.3.3 新的增长点 —— 住房市场化、资本化

1997 年东南亚金融危机已开始影响我国，1998 年累计下岗近 3000 万人导致消费低迷，初级产品出口出现负增长，形势严峻，财政紧缩尚未实施多少时日，便转为宽松， 此后财政货币政策时常在一两年、甚至两三个月内经历从决定紧缩到重返放宽的过程。

1998 年 3 月 19 日九届全国人大一次会议举行的记者招待会上，朱镕基说到：

我们必须确保今年中国的经济发展速度达到 8%，通货膨胀率小于 3%，人民币不能贬值…… 我们实现这些目标的主要手段是提高国内的需求…… 拿出较多的财力来刺激国内需求。这个需求就是加强铁路、公路、农田水利、市政、环保等方面的基础设施建设，加强高新技术产业的建设，加强现有企业的技术改造，当然还有住房建设，因为这是中国国民经济的新增长点。

第三是住房制度改革。住房的建设将要成为中国经济新的增长点，但是我们必须把现行的 福利分房政策改为货币化、商品化的住房政策 ，让人民群众自己买房子。整个房改方案已酝酿三年多。我们准备今年下半年出台新的政策，停止福利分房，住房分配一律改为商品化。

1998 年 5 月， ，正式宣布 1998 年下半年开始停止住房实物分配（停止福利分房）《个人住房贷款管理办法》发布。7 月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》 ，逐步实行住房分配货币化 ；建立和完善 以经济适用住房为主 的多层次城镇住房供应体系； 发展住房金融 ，培育和规范住房交易市场。

据 1998 年 3 月任财政部部长的项怀城回忆，原定 5 年内消化 470 亿元财政赤字 的财政紧缩预想被打乱。同年 8 月份，财政部执行 1997 年 3 月 1 日人大委员会通过的决议，发行期限为 30 年的 2700 亿元特别国债（不计入赤字），向四大国有商业银行定向发行，所筹资金专项用于补充四大银行资本金，以达到国际清算银行《巴塞尔协议》要求 —— 银行资本充足率不得低于 8%，挽救了濒临技术性破产的国有四大行。此外财政部又增发 1000 亿元 10 年期长期建设国债 （其中 500 亿元计入中央财政支出；另外 500 亿元算作中央替地方发债，转拨地方， 地方这 500 亿元不计入赤字 。），银行据此再发 1000 亿元贷款 。根据项怀城主编的《中国财政通史》，“1998–2004 年共发行 长期建设国债 9100 亿元 ”。

原本 1997 年 4 月发布的《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中规定 “农地转为非建设用地的土地收益，全部上缴中央”。经过一年多中央和地方博弈，被 1998 年 8 月 29 日修订通过，1999 年 1 月 1 日起实施的《土地管理法》“新增建设用地的土地有偿使用费，30% 上缴中央财政，70% 留给地方人民政府” 所取代。中央希望通过土地收益方案的调整，来加强土地管理和耕地保护工作，但在地方政府的强烈反对下未能实现。^[110]

另外，《土地管理法》第二条规定 “国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，农业用地如想变为建设用地，需经过征地环节，只有变成国有土地后才能上市转让，这也就确立了政府对于建设用地的垄断地位。

13.3.4 土地招拍挂

据王永红：

有媒体透露，1987 年至 1999 年，深圳市利用拍卖和招标两种方式一共卖出了 80 多宗地，面积基本上都在 1 万平方米左右。而每年协议出让面积是 100 多万平方米。两者相差甚远。1995 年、1996 年还一度终止了土地拍卖。1997 年连一次招标或拍卖都没有举行。1998 年深圳市土地出让金达 108 亿元，但这一年仅有的两次招标和两次拍卖，一共只有 3.3 亿元。1999 年之前，深圳 90% 的土地实行的是非市场价格的协议出让。

协议出让意味着存在很强的人为操纵的可能性。让行政权力从富有诱惑力的利益空间中退出，发挥市场机制在土地资源配置的基础性作用，需要很大的勇气，但能带来巨额的回报。1999 年，浙江开始在全省范围内实行 经营性用地一律招标拍卖制度 。2000 年，全国土地招标拍卖收益为 350 亿元，而浙江一个省就达 195 亿元。

基层的首创精神，在 2001 年国务院 15 号文件（即《关于加强土地资产管理的通知》）和 2002 年国土资源部 11 号令（即《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》）中受到了高度重视。国务院 15 号文件提出，从严格控制建设用地供应总量，严格实行国有土地有偿使用制度，大力推行 招标拍卖 ，加强土地使用权转让管理，加强地价管理和规范土地审批行为。国土资源部 11 号令则 对经营性土地协议出让 “叫停”，明确 四类经营性用地使用权出让必须采用招拍挂方式 。这两个文件对土地市场建设的推进作用显而易见：2000 年全国招标拍卖出让土地的收益为 350 亿元，2001 年为 492 亿元，增长率为 40%。2002 年，全国国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的宗数、面积、价款分别是上年的 108.55%、273.8% 和 197%。

土地的市场化、资本化价值大幅上升，但当时房地产商自然仍倾向于低价的协议拿地，或者也缺乏与招拍挂相应的庞大资金，地方政府为了房地产商可以多拿地及协议转让大幅权力寻租空间与之媾和，不管是出让土地面积还是出让收入，仍以协议出让为主。

国土资源部 15 号文落款日期为 2002 年 5 月 9 日，要求 7 月 1 日起施行。北京市就抢于 6 月 28 日发文《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让有关规定的通知》 ，开了几个允许 协议转让 的口子，如 “绿化隔离带（京政办发 [2002〕33 号）项目、小城镇建设项目、危旧房改造项目以及其它重大建设项目中的经营性项目用地”（被称为 “四个口子”，“属于规划为高科技、工业用途的经营性项目用地确需协议出让的。”

2004 年 3 月 31 日，国土资源部、监察部发出《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求对土地出让的所有历史遗留问题，必须在 2004 年 8 月 31 日前界定并处理完毕。8 月 31 日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。 业内称之为 “8・31 大限 ”。国土资源部为此多次召开座谈会和电视电话会议作出部署。也就是 2004 年 9 月 1 日以后，土地使用权招标拍卖挂牌制度（简称土地招拍挂制度）得以在全国建立。

既然中央强令，而招拍挂确实可让地方政府获得更多土地转让收入，那地方何乐而不为呢？

“ 从此开发商（消费者）之间为买地而展开竞争，政府（生产地方政府原来主要是低价或零低价出让工业用地，以吸引外来投资、刺激经济发展、扩大 GDP 考核指标；自招拍挂制度建立后向低价征地、高价出让住宅、商业用地发展，以赚取高额利差。者）坐享生产者剩余。土地成为地方政府最主要的资本来源 ”^[93]。

招拍挂和协议出让历年比例变化请见表 13.2 。

王永红《攀登新的高度 —— 我国土地有偿使用制度改革 30 年历程》：

一些地方为招商引资，工业用地出让中长期存在着低地价乃至 “零地价” 行为，严重干扰了土地市场秩序，为一些地方搞低水平重复建设和扩大固定资产投资提供了条件。其获取土地的方式必须加以改革。国务院 15 号文件已经提出：除按现行规定必须实行招拍挂的土地外，工业用地也要创造条件逐步实行招拍挂出让。这个规定是工业用地进入招拍挂的一个信号。

2004 年出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（即国务院 28 号文件），有针对性地指出：“必须严禁非法压低地价招商”，同时要求要加快探索和实践，加快工业用地进入市场化配置。2006 年出台的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（即国务院 31 号文件），则完全把工业用地纳入了市场竞争的范围，要求 “工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准”。

2006 年 12 月 27 日，国土资源部发布《全国工业用地出让最低价标准》，并将从 2007 年 1 月 1 日起实施。此举标志着，我国工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准。

工业和经营性用地招拍挂出让，由国家政策上升为国家法律。2007 年 3 月 16 日颁布的《物权法》明确规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”

13.3.5 土地增值税

土地增值税（采用累进税率）在一定程度上能够体现土地级差地租和增值收益…… 国家征收土地增值税，主要目的是为 调节房地产开发市场的秩序，抑制房地产开发、转让的暴利行为 。因此，这一税种的征收，最主要受到影响的还是房地产开发企业，特别是开发别墅、公寓、写字楼等高档项目的开发商，以及炒卖楼花的个人买卖行为。^[64]

土地增值税在 1994 年分税制后属于地方政府收入，但一直征收不利。国家税务总局自 2005 年至 2010 年，曾经 8 次发文，对土地增值税的预征和清算提出要求，各地进展甚微。包括房地产上市公司在内，地产商一般是以 1% 的预征率来进行土地增值税的计提，远远低于实际清算的税率。地产商出现拖欠、不清算、不缴纳土地增值税、甚至开发后注销公司等现象。地方政府碍于地产商提供的大额土地转让金及其他财政贡献，往往对占小头的土地增值税消极作为。而中国财政金融压力甚或危机有时也使严格清算土地增值税政策半途夭折。

《21 世纪经济报道》记者荆宝洁曾获得一份未公开的政协提案。一位不愿透露姓名的全国政协委员在这份提案中说，根据计算，2005 年到 2009 年土地增值税共流失 2.52 万亿元。

对土地增值税的严格预征和清算，不足以让地方政府放弃对土地财政的依赖，原因仍然是土地收入太过巨大，其他收入无可替代。不过，中央政府愿意为地方政府寻找新的收入来源，地方政府当然会笑纳。^[111]

13.3.6 地产商阶层对金融监管的胜利

中国人民银行办公厅 2003 年 6 月 6 日印发《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知（银发〔2003〕121 号）：

通知规定：

商业银行严禁以房地产开发流动资金贷款及其他形式贷款科目发放房地产开发贷款，并要求 企业自有资金不低于开发项目总投资的 30%；对土地储备机构发放抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的 70%，贷款期限最长不得超过 2 年 ；对未取得土地使用权证书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证的项目， 不得发放任何形式的贷款 ；商业银行发放的房地产贷款， 严禁跨地区使用 ；商业银行不得发放用于缴交土地出让金的贷款。

商业银行只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放个人住房贷款 ；对借款人申请个人住房贷款购买第一套自住住房的，首付比例仍执行 20% 的规定；“对购买第二套以上（含第二套）住房的，应适当提高首付款比例”；“个人商业用房贷款的抵借比不得超过 60%， 贷款期限最长不得超过 10 年，并且所购商业用房为竣工验收的房屋 ”。（人民银行提供）

时任金融监管机构 —— 中国人民银行货币政策司司长的戴根有被认为是起草 121 号文件的关键人物。据他自述 2001 年就注意到房地产市场一些局部问题，其 2002 年向人行领导汇报 “ 一是房地产投资增长明显高于销售的增长，第二是商品房空置面积明显增长，而且增长幅度非常高 。因而给出了 “部分地区房地产出现过热” 的判断意见。” 2002 年 4 季度抽查商业银行房地产信贷情况发现，房地产信贷违规金额接近 1 ⁄4。⁸

121 号文件受到很多大房地产商的声讨和行动抵制 ⁹。两个多月后《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18 号）出台，提到 “房地产业关联度高，带动力强，已经成为 国民经济的支柱产业 ”“ 发展住房信贷 ”“ 建设部要会同有关部门⋯⋯指导各地具体实施并负责对本通知贯彻落实情况的监督检查。”。

地产商冯仑就此说到 “ 商人的声音首次大过了政府的声音 ”，一些评论家认为这是 “ 地产商阶层的胜利 ”。10 月份，戴根有调任中国人民银行征信管理局局长。

2005 年 8 月 15 日，央行金融市场司房地产金融分析小组在发布的《2004 中国房地产金融报告》中提出，“很多市场风险和交易问题都源于商品房新房的预售制度，目前经营良好的房地产商已经积累了一定的实力，可以考虑 取消现行的房屋预售制度 ，改期房销售为 现房销售 ”。

房地产商们多以现房销售将引起房价上涨为理由反对现房销售。笔者认为，真实原因显而易见，资本只有自我增殖这一本质目的，现房销售将引起房地产大幅降杠杆，资金流也随之匮乏干涸，金融属性大幅削弱才是真正原因，房价上涨是这一真正原因的副作用而已。

袁一泓 ^[111] 写到：

2005 年 8 月 24 日， 建设部 新闻发言人表示，商品房预售制度是《城市房地产管理法》确立的一项制度。从十多年的实践看，这一制度与我国国情是适应的，目前还不能取消。

地产商们又赢了。

据 21 世纪新闻报道 ¹⁰，

国家审计署 2007 年第 86 号《上海市社保基金运营及管理情况专项审计》报告所披露的社保基金整体状况远比此前所暴露的福禧个案更为触目惊心:” 多年来, 上海市社保局共计运营基本社会保险基金、企业年金、小城镇保险等 8 个险种的社保资金, 金额共计达 329.44 亿, 截至 2006 年 7 月 17 日, 尚未收回的资金达 255.41 亿, 占运营资金余额 387.31 亿元的 66%。”

根据报告, 这些违规运营的社保资金大量投向了和国家宏观政策导向不符的产业领域 —— 比如房地产业。

” 截至 2006 年 7 月 17 日, 对 44 家房地产企业贷款余额 201.25 亿, 社保资金甚至给不法商人和企业提供了大量的资金支持。”

养老金个人账户依照 1997 年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》要求，应是实收账户 —— 账钱相符、账人相符、账账相符，但历年来被一些地方政府挪用至养老金统筹账户或者搞金融投资、基建和房地产，具体数字不可考。其后二十年，国务院数次要求坐实养老金个人账户，但最终未见实效。2010 年代末可能不少地区已直接转为名义账户 —— 只记帐面数字，不做实，没有真实资金。

首先，名义账户制度下个人的养老金待遇完全由个人缴费水平决定，因此失去了在参保者之间进行收入再分配的功能，这从根本上动摇了国家基本养老保险制度的互助共济性与公平性。

其次，名义账户制度下由于缴费率确定不变，养老金水平下降之势几乎不可逆转。

再次，由于名义账户制下影响记账利率的因素是多元的，养老金增长率的波动性增大，结果必然削弱基本养老保险制度的稳定安全预期。^[112]

2006 年在国内房价高启、地产行业景气上升的大背景下，房地产上市公司的盈利能力超过了 A 股市场的平均水平。共实现主营业务收入 927.48 亿元，净利润 83.36 亿元；同比增长接近 30% 和 60%。¹¹

2007 年全国共完成房地产开发投资额 25280 亿元，增长 30%，增速上升 7.4 个百分点，高于其他行业的投资增速；占城镇总投资比重高达 21.5%⋯⋯吸引了大量信贷资金进入，房地产业利用国内贷款规模达到 6961 亿元，增长 32.3%。07 年虽是房地产行业宏观调控力度最大的一年，但外资并未放缓进入中国的步伐，全年房地产开发利用外资高达 650 亿元，增长 65%，增速加快 8.24 个百分点。预收款大幅增长 31%。2007 年，全国商品房销售面积、销售金额分别为 76193 万平方米、29604 亿元，分别增长 25.7%、44.3%；其中，住宅销售面积、销售金额分别为 69104 万平方米、25323 亿元，分别增长 27%、48.6%。一线城市房价涨幅尤为巨大，07 年 12 月份，深圳住宅价格同比涨幅为 51%，北京 45%，广州达到了 30%，津、渝、沪三地的同比涨幅也都超过了 15%。各地地王频出。一些大房地产商盲目乐观，大举借贷。

美国次贷危机显现，加之国内房地产过热，销售不畅，信贷规模过大，央行数次加息后于 2007 年 9 月 27 日联合银监会联合发布《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》（银发〔2007〕359 号），被称为 “927 房贷新政”，严格房地产相关信贷管理。房地产走向低谷，房地产商资金链紧张。

13.3.7 四万亿元投资刺激

2007 年 12 月初召开的中央经济工作会议提出了 “双防”，即要把防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀作为宏观调控的首要任务。与此对应，中国继续实行 稳健的财政政策 ，而稳健的货币政策则转向较为严厉的 从紧的货币政策 。

在世界金融危机日趋严峻、出口下滑、我国经济遭受冲击日益显现的背景下，中国宏观调控政策作出了重大调整，在 2008 年下半年更改为 积极的财政政策和适度宽松的货币政策 。

2008 年 10 月 22 日，财政部、国家税务总局发布《关于调整房地产交易环节税收政策的通知》（财税〔2008〕137 号），“一、对个人首次购买 90 平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到 1%⋯⋯二、对个人销售或购买住房暂免征收印花税。三、对个人销售住房暂免征收土地增值税。”

地方债的爆发始于 2008—2009 年。为应对从美国蔓延至全球的金融危机，我国当时迅速出台 “4 万亿 ” 计划：中央政府投资 1.18 万亿元 （包括汶川地震重建的财政拨款），地方政府投资 2.82 万亿元 。为配合政策落地、帮助地方政府融资，中央也放宽了对地方融资平台和银行信贷的限制。2008 年，全国共有融资平台公司 3 000 余家，2009 年激增至 8 000 余家，其中 六成左右是县一级政府融资平台 。快速猛烈的经济刺激，对提振急速恶化的经济很有必要，但大水漫灌的结果必然是泥沙俱下。财政状况不佳的地方也能大量借钱，盈利前景堪忧的项目也能大量融资。短短三五年，地方政府就积累了天量债务。直到十年后的今天，这些债务依然没有完全化解，还存在不小的风险。^[105]

^[64]

起初 4 万亿的预计投向见表 13.3 .

2008 年 12 月 20 日，国务院办公厅出台《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，标志着房地产全面 “救市” 的开始。加大对廉租房、棚户区改造等投资支持力度，加大对自住型和改善型住房消费的信贷支持力度等。

4 万亿投资刺激没有向预期方向流动：

2010 年 3 月国家发改委主任张平在全国 “两会” 期间说，4 万亿中央投资，没有一分钱进入房地产市场或是用于土地买卖，但包括国金证券首席经济学家金岩石在内的一些经济学家坚持认为，其中有 1 / 4 资金通过各种途径潜入了楼市。^[111]

（居民消费和内需）没有办法拉动，只好存银行，银行贷款里面给了谁？我们知道，2009 年 4 万亿投资 是主要给了国企，而且主要是央企，10 万亿贷款 主要给了谁呢？还是国企，是央企，以至于我们有些我们的央企，感觉负担很重，他拿到这么多钱怎么办呢？结果纷纷成立房地产公司，就出现这个情况，所以根本的问题还是在体制问题上，在体制问题上，在不同的所有制企业，他获取要素的能力是不一样的，要素最重要的就是资本要素。另外一个问题，就是我们资本市场很不正常，不是一个建立在规则上的一个真正市场，因此才出现这样的问题，根本的出路是改革。¹²

据范剑勇 ^[113]：

2008 年之前，中国是硬预算约束条件的土地财政模式（见图 13.1 ，而 2008 年之后，是软预算约束条件下的土地金融模式（见图 13.2 。2008 年之前，经济增长的动力是 “制造业 + 房地产” 两个轮子一起转，2008 年之后是偏向以基础设施为主的单轮驱动。

详细论述可见范原文，不再赘引。4 万亿之后的土地金融历史，就本书所占角度来说，未发生明显本质转变，也不再赘述。

13.3.8 土地置换制度

本小节几乎照摘周飞舟和谭飞智所著《当代中国的中央地方关系》。

自改革开放以来，我国工业化、城镇化推进速度越来越快，大量耕地农用地被占用是土地财政 ¹³ 发展的必然要求。尤其是进入 21 世纪以来，各地土地财政带来大拆大建，形成规模不小的失地农民群体，频发的群体性事件成为危害社会稳定的重要因素。自中央层面来看，基于保障 国家粮食安全 以及维持改革以来确立的家庭联产承包责任制的基本经营组织方式的要求，实行严格的耕地保护制度，以占补平衡为代表的系列政策应运而生，18 亿亩耕地红线 作为一项政治任务贯穿而下，实行一把手问责制。

耕地占补平衡

1997 年 4 月，中共中央国务院发布 11 号文《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》，明确提出省（区市）必须保持耕地总量动态平衡的要求，同时确定了实行占用耕地与开发复垦 ¹⁴ 挂钩的政策，首次明确提出 “耕地占补平衡” 的概念。

随后在 1998 年 8 月，《中华人民共和国土地管理法》再次修订，明确提出 “实行占用耕地补偿制度”，要求占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

1999 年 2 月 4 日，《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》（国土资发〔1999〕39 号）要求确保建设占地 “ 占一补一 ”，逐步实现耕地占用的 先补后占、占优补优、不补不占 。自此，耕地占补平衡政策开始在全国各地大规模实施。

2006 年以前，占补平衡考核采取的是 “ 算大帐 ” 的方法 —— 以区域为单位，考核区域内的总占总补平衡。这种方法存在的漏洞是，很多建设用地项目并没有实现法律所规定的占补平衡，建设用地占用耕地项目单位的补充耕地与土地开发整理脱钩。同时，由于区域内的占补平衡考核仅仅关注于数量，一些建设项目 占优补劣 的现象比较突出。

2006 年 6 月 8 日，国土资源部第 3 次部务会议通过了《耕地占补平衡考核办法》，于当年 8 月 1 日起施行。“耕地占补平衡考核， 以建设用地项目为单位进行 ”“耕地占补平衡，实行占用耕地的 建设用地项目与补充耕地的土地开发整理项目挂钩 制度。” 不再采取大锅饭式的算大账。这一管理思路，为后来的增减挂钩所延续，即采用 “ 封闭运行 ” 的项目制运作模式，

随着工业化、城镇化的大势所趋，“保耕地红线” 成为地方政府沉重的政治负担和资金负担。 耕地占补平衡政策自出台以来，在各地具体实施过程中主要存在：耕地的 “ 实占虚补 ”；补充耕地的 “ 实优虚劣 ” 以及 农地非农化和非粮化 的风险。耕地占补平衡制度实行以来，各地实际工作中建设占用耕地长期以 “先占后补” 和 “边占边补” 方式为主，加上对补充耕地的监督力度不够，导致建设占用耕地占而不补、占多补少的问题经常发生。国土资源部因此颁布《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》，规定从 2009 年开始，除国家重大工程可以暂缓外，非农占用耕地全面实行 “ 先补后占 ”。

由于耕地的开垦整理需要一定的工程周期，因而由 “先占后补” 到 “先补后占” 的转变，开启了 耕地占补平衡指标化 的进程，各地纷纷建立 占补平衡指标储备库 。提前储备补充耕地，需新增建设用地时再从库中支取 “指标”。

土地置换与指标折抵

中央、省、市、县、乡五级政府的五级规划与年度建设占用耕地计划指标等限制了各级地方政府对于新增建设用地、发展土地金融的强烈渴求，与中央严格土地制度框架出现较尖锐矛盾，违法占地屡禁不止，中央政府为此开了以农用土地整理换取新增建设用地的 “口子”。

1999 年 10 月，《国土资源部关于土地开发整理工作有关问题的通知》（国土资发〔1999〕358 号）提出土地置换和指标折抵。

土地置换

促进农村居民点向中心村和集镇集中、乡镇企业向工业小区集中，选定新址 建设需要占用其他耕地 时，可以与腾出来的 旧址整理后增加的耕地 进行置换，实行这种方式置换的其建设用地 不占用年度建设占用耕地计划指标 。

百分之六十指标折抵

实现耕地占补平衡的地区，可以用通过土地整理 新增耕地面积的百分之六十指标 ，向上级土地行政主管部门申请一定数量的 预留建设占用耕地指标 ，用于本地区必需的非农建设。但必须按规划用地，并要严格检查，适当控制。

这两项政策 “指标的使用并 不占用当年的年度建设用地指标 ，因而受到各地方政府的欢迎⋯⋯也是城乡建设用地增减挂钩政策出台的前奏”。

但地方政府仍感受到五级区域对于发展建设用地限制较大：发达地区可供补充耕地量匮乏，不能满足新增建设用地需求；一般为 10–15 年的土地规划无法更好预见未来发展，不可占用基本农田 ¹⁵ 使大块建设用地项目难以落地。于是一些省开始省内跨区域操作，实现了较为系统性变通的是浙江省，一些人称之为 “ 浙江模式 ”。简而言之就是浙江省将一些指标统筹在省或市以内，不下沉分解至各县各乡；并且各市之间可以交易指标，落后地区大量土地整理用以补充耕地，发达地区向落后地区购买耕地指标专心发展建设用地。详细了解可见汪晖、陶然《论土地发展权转移与交易的 “浙江模式”—— 制度起源, 操作模式及其重要含义》。

对浙江在土地发展权转移和交易上的改革探索，不仅学界有论述质疑浙江的做法是 规避中央政府基本农田审批权和新增建设用地土地有偿使用费，导致基本农田质量下降和建设用地总量失控 (谭峻等，2004 年)，中央政府也存在不少担心。

欠发达地区为了折抵指标过度投资土地整理，甚至在新增耕地比例上弄虚作假，或发达地区通过购买折抵指标无限制扩张城市和工业园区用地。

浙江省基本农田集中置换和易地代保政策 ¹⁶ 在国土资源部《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》(国土资发〔2003〕388 号和国务院办公厅《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧 ^[114]

城乡建设用地增减挂钩

2004 年 10 月 21 日国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，“实行最严格的土地管理制度…… 鼓励农村建设用地整理， 城镇建设用地 增加要与 农村建设用地 减少相挂钩”。

（4 年陆续增加试点后，）2008 年 6 月 27 日，国土资源部印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，明确提出了 “城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划， 将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区 （以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现 增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理 的目标。” 其实仔细比较增减挂钩政策与之前我们所分析的建设用地指标置换政策其在表述上和本质上相类似，而这也反映了中国改革中政策制定的延续性和探索性。

同时 138 号文批复下达了第二批试点项目（共 10246 公顷，合 15.368 万亩），项目区以项目区备选方式下达。2009 年 3 月 5 日，《国土资源部关于 2009 年第一批城乡建设用地增减相挂钩周转指标的批复》（国土资函 [2009] 299 号），对河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、福建、江西、河南、湖南、广东、广西、云南、宁夏 13 省（区），批复下达周转指标 15.275 万亩（合 10183.3 公顷）。2013 年 10 月 23 日下午，国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察姜大明主持召开第 15 次部长办公会，审议并原则通过 2013 年城乡建设用地增减挂钩指标分解下达方案，共批准 29 个省份开展增减挂钩试点，全国共安排城乡建设用地增减挂钩指标 90 万亩。^[64]

指标计算公式：增减挂钩周转指标 = 拆旧区总面积 - 农民集中居住小区占地面积 = 项目区中建新地块可占地面积（见图 13.3 ）。所谓 “ 周转指标 ” 其在实质上是一种指标 “ 预借 ” 或 “ 透支 ” 制度。拆旧复垦是一项非常庞大的工程，短期内难以完成，因此不需要拆旧区完成耕地复垦工作之后，建新区才能够进行城镇开发建设。也正是在这个意义上才有了指标 “ 周转 ” 的概念，一般要求，指标三年归还。

增减挂钩的根本意义在于：开辟了一个独立于每年新增建设用地指标严控体系以外的指标来源，为城镇发展提供 “不占指标” 的 “计划外” 土地资源，且规模逐年增加。^[64]

截至 2013 年底，全国共有 29 个省（自治区、直辖市）被纳入了试点范围，共下达周转指标约 90 万亩。

2017 年 4 月, 增减挂钩再出新政, 在《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》中, 明确允许省级贫困县的增减挂钩节余指标在 省域范围内 流转使用, 进一步释放了政策红利。为了落实国家乡村振兴战略, 2018 年 3 月, 国务院办公厅印发了《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》, 规范了 “三区三州” 及其他深度贫困县增减挂钩节余指标 跨省域调剂 , 助力落实国家精准扶贫、绿色发展的战略。至此, 增减挂钩先后两次完成政策升级, 从省域内流转到跨省调剂, 逐步拓展政策适用范围。这一阶段增减挂钩政策更加强调以人为本, 致力于城乡区域协调发展和社会公平。 ^[115]

，不管是政策实质还是地方需求，对新增耕地并无多少刺激，只是满足 “占补平衡” 即可。如图 13.3 ，为获得更多新增建设用地，地方倾向于减少农民集中居住小区占地面积，显而据《央地关系》易见的方法是 “农民上楼”—— 楼房可以在单位占地面积提供更大容积率、容纳更多被增减挂钩析出的农民；并采用合村并居等方法，以便进一步减少成本、扩大新增建设用地指标。

中央中央政府面临对地方监管失控的风险。一方面土地金融下，地方为 GDP 考核机制不满足于中央给定的增减挂钩指标，为获得更多新增建设用地或直接将用地指标出售给其他地方，对大量村庄违规改造；另一方面中央为维持地方发展的积极性及活力，又不得不逐年扩大试点范围和规模。

增减挂钩以项目制方式向下推进，中央资金以项目形式向下转移，各级地方政府必须要有相应的配套资金和政策支持，地方政府继续高额举债以及引入社会资本成为必然。债务压力迫使地方忽视了反哺农业、农村、农民，仍倾向于以建设养建设；可同时进行的拆旧和建新在极端情况下也会停滞或缓慢发展，造成各种不安定因素积累发酵；地方也面临和社会资本的博弈；合村也带来更多政治管理矛盾。

起初农村拆迁矛盾多因行政强制指令下补偿不足，农地价征收城低价出售，城乡二元对立有所加重，有损村民利益。随着政府日益重视农民权益问题，拆迁补偿已有较大实质性改观。但随着市场经济边沁利己的日益深入人心，土地金融的日益发展，使土地成为全民全社会共同参与的虚假繁荣市场，增减挂钩成本日益提高，越发加重了风险。

土地金融造成地方各自为政，产业结构相同且全副该，重复建设，狂热追求新增建设用地，农民上楼，大额投资等等