梦园呓语

12.10 土地财政

1978 年，中国人均住房面积 6.7 平方米。

1978 年 1 月至 1979 年 2 月的一年间，邓小平相继访问了缅甸、尼泊尔、朝鲜、日本、泰国、马来西亚、新加坡和美国。这一系列出访，特别是对美国、日本、新加坡的访问，奠定和加强了邓小平自由开放的决心。

1978 年 9 月，中央召开的城市住宅建设会议传达了邓小平同志的一次重要谈话，大体精神是：解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房或者私建公助，分期付款。把个人手中的钱动员出来，国家解决材料。建筑业是可以为国家增加收入、增加积累的一个重要产业部门。在长期规划中，必须把建筑业放在重要位置。

1978 年 11 月的新加坡之行使邓小平对公共住房计划和工业园区感触颇深。

一、公共住房计划

邓小平听取了关于公共住房计划情况的介绍，并登上该局 22 层办公大厦的顶层，瞭望周围一幢幢新建成的公共组屋。小平询问了新加坡每年住房建筑的总面积和其他有关问题，在得悉新加坡总共有三万名技术人员和工人从事住房建筑的情况之后，他说，新加坡的建筑机械化程度高。

据中国新闻社报道，结束访问新加坡之后，12 月 2 日，邓小平约胡耀邦、胡乔木、于光远等在家中谈话，特别举了新加坡的例子：新加坡月收人 1500 新币有权买房产，五房单位，70 平米，花半年工资。那里的房租是工资的 15%，而欧美日则是三分之一。

二、工业园区

邓小平也到裕廊工业区，听取了相关介绍，并登上五层楼高的瞭望塔，鸟瞰这个新加坡最大的工业区。新加坡以裕廊工业区为基地，提出面向出口的工业化战略，走跨国公司投资为主的发展道路。时至今日，裕廊工业区依然保持着旺盛的活力，其发展模式是中国各地的开发区借鉴的对象。

李光耀向邓小平介绍了外商投资对新加坡的好处。邓小平回忆说：“我到新加坡去，了解他们利用外资的一些情况。外国人在新加坡设厂，新加坡得到几个好处…… 我们要下这么个决心，权衡利弊、算清账，略微吃点亏也干。”²⁴

据赵燕菁 ^[93]：

1979 年 3 月，骆锦星调职深圳担任深圳市房管局副局长。征得时任省委书记任仲夷的许可后，他选择了通过贸易补偿，获取地产开发资金 —— 港商刘天就出钱，特区政府出地，建房子到香港卖 ，对于收入，深圳市政府和刘天就按 85:15 分成。为了吸引香港购房者，允许 “一次性付款 9.5 折，提供购房入户，每家配备 3 个户口名额”，价格比香港的便宜一半。这一政策刺激了在内地有亲属的香港居民的购房欲望，结果楼盘很快售罄。 中国第一个商品房小区 —— 东湖丽苑 出现了。这就是最早的 “ 土地财政 ” 的雏形。骆锦星后来回忆说：“东湖丽苑是土地商品化的体现，开了土地有偿使用的先河。” 此后，很多香港房地产开发商来深圳要求合作，深圳意识到了土地的价值。

之后深圳规划建设罗湖小区，造价 3 亿，国家贷款给 3000 万，剩余缺口 2.7 亿由深圳自己想办法。1979 年 8 月深圳房管局提出以 “ 土地使用费 ” 解决城市建设资金难题。小区由外商独资，以 1∶10 的容积率建设，即 1 平方米土地建设 10 平方米的高楼。一平方米收 5000 元土地使用费 ，合同签订后要交 50%， 卖楼花 (房屋预售) 后交齐。项目出租 5 块地，占地 1.1 平方千米，收回 5 亿多元资金。

源于香港，始于深圳，自此拉开中国土地财政序幕。赵燕菁认为：

开发和建设深圳的故事显示，并不是只要有经济活动，就会自发形成基础设施；而是要政府先提供基础设施，才能招商引资。 基础设施建设资金来自土地收入，其价值体现的是未来城市 “外部性” 带来的现金流的贴现。 没有 “土地财政”，深圳的 “第一动力” 就不会产生。中国城市化伟大成就背后的重要原因，就是创造性地发展出一套 将土地作为信用基础 的制度 ——“ 土地财政 ”，也正因如此，“土地财政” 乃是一种金融活动。将土地收入视作 “财政收入”，暴露出传统经济理论对真实世界的错误观察和认识。

只有政府提供了重资产（笔者注：企业不愿投入的、投资巨大、周期长、直接回报低等难见市场效益的公共服务），其他社会主体才可能以轻资产启动各类商业模式。 城市化就是资本不断聚集的过程 。

根据王永红《攀登新的高度 —— 我国土地有偿使用制度改革 30 年历程》：

1. 启用经济杠杆，土地由无偿、无期限、无流动向有偿、有期限、有流动转变

1979 年 7 月五届全国人大二次会议审议通过和颁布施行的《中外合资经营企业法》规定，可以 出租批租 土地给外商使用。

同年 12 月 31 日，成立不久的广东省深圳市，签订了 第一个吸引外资开发经营房地产项目合同 ，由深方提供土地，香港妙丽集团投入资金，合作兴建和经营住宅楼，规定税后纯利深方、港方按 85∶15 分成。

（笔者附：1980 年 9 月北京城市开发总公司成立。同年 12 月 9 日国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》，提出可以组织开发公司，对土地进行综合开发。1981 年 1 月，中国房地产开发集团公司由国务院批准组建，这是中国第一家房地产开发公司，房地产项目从此开始出现。）

由于合作经营很成功，妙丽集团进而申请独资开发经营。1981 年 2 月，双方签订合同，深圳市提供 6000 平方米 “ 地皮使用权 ”，由妙丽集团 “独资兴建和经营商住大厦”，土地使用年期 30 年，使用费每平方米 5000 港元。至 1981 年 12 月的两年间，深圳房地产公司单在罗湖小区就 “引进外商独资经营房地产项目 10 个，订租（出租）土地 4.54 万平方米，土地使用费 21360 万港元；另有 8.1 万平方米土地作为 4 亿多港元的物化资本，在 10 个项目中与外商 6 亿多港元的投资合作建造商品楼宇”，“使昔日杂草丛生的罗湖小区，很快变成了高楼林立的商业、金融中心”。

《深圳经济特区土地管理暂行规定》自 1982 年 1 月 1 日起施行，规定了不同用途土地各自使用最长年期和不同用途不同地区每年每平方米土地使用费标准。还规定，土地使用费 “可一次性付款…… 也可分年付款，按年息八厘加收利息。”《暂行规定》“适用于在特区兴办企业、事业的所有单位”。

(笔者附：1982 年宪法增加 “城市的土地属于 国家所有 。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于 集体所有 ；宅基地和自留地、自留山，也属于 集体所有 。” 集体所有影响至今，在征收集体所有土地、新增建设用地和拆迁中发挥重要作用。)

辽宁省抚顺市自 1984 年 1 月起开征土地使用费，是非沿海城市中起步最早的。开征的缘起是，当时的抚顺市主管副市长刘文甲，于 1983 年听了中共中央党校教授易之关于社会主义社会地租仍然存在、城市土地理应有偿使用的专题讲课后，开始琢磨并组织调研，提出开征方案。后经市政府讨论通过和财政部批准，全面开征城市土地使用费。尽管当时市里还没有 “三资” 企业，但开征当年就收取土地使用费 1300 多万元，不仅使城市基础设施投资短缺的情况有所缓解，而且有的企业主动退出超占及闲置的土地。至 1985 年底，全市共退还土地 15 万平方米。

1984 年初，上海市城市经济研究会成立了 “上海城市土地有偿使用” 课题组，对有偿用地的收费形式、方法和标准等六个方面作了专门研究，抽样调查了区位反映最敏感的 1161 家独立核算的商业企业（占全市商业总数的 20%）的土地收益情况。经测算，并参考历史上地价水平，将市区用地按地段繁华和开发程度分成 7 级，郊区、县分为 3 级，设计了 3 套土地使用费方案。

广东省广州市自 1984 年下半年起开征经济技术开发区、新建项目、“三资” 项目的土地使用费。据介绍，广州城市建设资金每年约需 5 亿元，但实际只有一半左右，缺口很大，征收土地使用费对缓解资金短缺起到了不小的作用。

1984 年下半年，浙江省苍南县龙港镇政府顺应农民盼望进城改善居住条件和从事经济活动的愿望，有偿提供土地，成为我国 第一座农民城 。至 1985 年底，龙港镇政府收取土地使用费 1000 多万元。后来的 12 年间，龙港新城建设共投入资金 12 亿多元，其中 90% 是通过土地有偿使用筹措的。

收取城镇土地使用费，尽管标准较低，土地仍然由行政划拨，还不能名正言顺地进行市场流通，但这一创造性的实践，使原本不值钱、随意使用的土地一下子有了 “身价”，为我国土地使用制度改革取得历史性突破作好了准备。

2. 引入竞争机制，从深圳土地拍卖 “第一槌” 到全面推行经营性用地和工业用地招拍挂出让

1987 年 9 月 9 日，深圳市政府首次以 协议 方式将一块 5321 平方米住宅用地的使用权，以 106 万元的价格出让给某公司，使用年限为 50 年。同年 12 月 1 日，深圳市 首次公开拍卖土地使用权 ，一宗面积为 8588 平方米的土地被一家房地产公司以 525 万元的价格竞得使用权。这一改革举措面临的最大困境是 “违宪”，因为《宪法》明文规定土地不能出租、转让。一槌定乾坤。次年 4 月，《宪法》增加了 “ 土地的使用权可以依照法律的规定转让 ” 的条文 ²⁵。随后，《土地管理法》也作了相应的修改。

引入竞争机制之路并非坦途，土地拍卖槌声一度相当寥落。有的地方原来已经建立了成熟的土地拍卖制度，这时也改为协议出让。 在协议出让的情况下，关系好的或者付了 “寻租” 成本的人，就能用很低的价格批到好地，国有土地资产大量流失。

一直到二十一世纪初，协议出让仍是土地使用权转让主流，持续滋生较大权力寻租空间。

1988 年 8 月召开的第一次全国住房制度改革工作会议，明确提出我国城镇住房制度改革的目标是实现住房商品化，由此进入 福利住房与市场化双轨 推进时期。