梦园呓语

第十三章  市场经济体制时期 1992–

之前一章已经说明，1992 年邓小平南巡，江泽民在中央党校及十四大讲话中明确了建立 “社会主义市场经济体制” 的改革目标，“八五” 计划方针也响应十四大精神，调整为 “双加快”—— 加快改革开放、加快经济发展，中国正式进入市场经济体制时期。

本章涉及这样庞大的课题，基本不可能由笔者自己完成。写作之初时其实是希望本书能够社会化编辑，有其他人的参与和贡献，所以铺开了太大的框架。但直至今日，基本上也只有笔者自己独木苦支。只可论述二三事件，还请读者见谅。

13.1 农业改革

13.1.1 粮食并轨

1992 年 4 月 1 日，继上年 5 月 1 日后，国务院再次决定 提高粮食统销价格 ，实现 购销同价 。粮食统销价格提高后，粮食部门的经营费用仍由财政补贴；对城镇居民口粮继续实行凭证、凭票、定量供应政策；对农村平价粮销售也继续实行计划供应。在提高粮食统销价格的同时，国务院决定给城镇居民适当补贴。

1993 年 2 月 15 日，国务院发布《国务院关于加快粮食流通体制改革的通知》，通知指出 “粮食流通体制改革要把握有利时机，在国家宏观调控下 放开价格，放开经营，增强粮食企业活力，减轻国家财政负担，进一步向粮食商品化、经营市场化方向推进。”“1993 年 4 月 1 日起，我国 取消了粮票和油票 ，实行粮油商品敞开供应。从此，伴随城镇居民 38 年历程 的粮票、油票等各种票证完成了谢幕演出， 票证时代彻底终结 。” 多数省份在此之后 取消了 “粮棉三挂钩” 。至此， 中国取消了长达 40 年的统销制度 。

“到 1993 年 5 月底，全国宣布放开粮价的县（市）超过总数的 95% 以上。 《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中，决定 “从明年起，国家定购的粮食全部实行‘ 保量放价 ’” 1993 年 11 月 5 日， ，即保留定购数量，收购价格随行就市。⋯⋯粮食价格和购销放开以后，国家对粮食实行 保护价制度 ，并相应建立 粮食风险基金和储备体系 。”

据卢迈，1993 年的政策，如 1985 年一样，目的也是 减轻国家财政负担，在供大于求的情况下将市场风险转嫁给农民。^[81]

1993 年 10 月底，南方沿海 粮价迅速上涨 并快速辐射蔓延全国，民间再次出现粮食 抢购 。

1993 年 10–11 月两个月粮食平均价格由 0.935 元/公斤上升到 1.080 元/公斤，涨幅约 16%。一些城市粮价出现一日一变甚至一日几价情况，为改革以来所仅见。1994 年初粮价相对平静，但三月份以后重新上涨，6 月份比 2 月上升了 25.7%. 下半年上涨更猛，12 月粮价比 6 月上涨 31.8%。1995 年粮价仍在攀升，1995 年粮价达到有史以来最高的 2.155 元/公斤，全年上升 19.3%。^[99]

据卢锋，1993 年底，关于粮价上升过快的原因，决策层和学界起初认为 “ 主要是由心理，投机因素等暂时因素推动 ”，主要发生在 流通领域 。后来改变想法，认为主因是 生产不足 。

1993 年 11 月在京召开的 “农村经济形势分析与展望” 会上，专家们普遍认为 “这次粮价猛涨，是 国营粮食企业带头抢购和哄抬粮价，而引起集市跟随涨价。 南方，特别是沿海地区粮价先期上涨的信息，通过各种途径迅速传播，助长了 粮食生产者和经营者普遍的涨价心理预期和惜售心理 。”

（1994 年春，）决策层已开始转而认为 生产不足 是粮食上涨的主要原因，并试图通过加强 在生产和流通领域的行政控制 来应对粮价上涨。

以下绝大部分专家的论述只根据卢锋文章中的介绍作出，笔者没有查证原文，也不想查证⋯⋯

卢锋论文中整理了 1994 与 1995 两年中几位专家学者对粮价上涨原因的论断：陈锡文、杨启先（1994）认为粮食总产量虽然上升，但 南方稻谷减产 导致粮价上涨；杨启先（1995）也继承了一个 过往的传统观点 ，认为 粮价上涨导致通货膨胀 ；林毅夫、李周（1995）认为地方产量发展不均衡有所扩大之下的 封闭粮食市场 ，与 不可阻挡的信息传播 之间的矛盾，从而产生农产品惜售行为，最终粮价上涨；戴根友（1995）将主因归于经济加速发展下， 农村人口向城市的大规模流动 ，导致农业生产和供给出现短缺⋯⋯“不应把由改革所造成的通货膨胀当成宏观调控的主要目标”。

笔者认为，王建（1994）的论述需要单独提一下。王建将通货膨胀分为两种， 一种是货币超发和投资规模过大引起的通货膨胀，一种是我国转型期政策改革、产品结构调整所引起的通货膨胀 。王健认为侧重于农产品的改革型政策是通货膨胀主因，而粮价提升在市场转轨过程中其实是种市场化体现， 只需有限制地调整 。笔者认为，王建漠视货币超发和投资规模过大是粮食通膨主因之一，这点是明显错误的；但他对农产品结构性调整的论述具有一定价值，可以引申为 农业在改革的结构型调整中倾向于真实市场价值，于是原本被抑制的粮价在面对无形之手时涨幅较高。

另外笔者找到了温铁军（2001）一篇文章 ^[100]。温铁军认为粮价上涨的真实深层原因有两条。温铁军所述第一条深层原因和戴根友相同，“1992 年邓小平南巡讲话之后，自 1989 年以来长期收入低下的农村劳动力在经济增长、基建投资增加的吸引下进城打工， 打工人数约 6000–8000 万。他们需要增加的粮食消费大约为 600 亿斤 / 年，而国家粮食系统是没有这个储备的 ”。第二条原因是，人民币汇率贬值导致 “外贸和南方各省突然从进口粮食转向在国内市场抢购以逐利⋯⋯1993 年秋季粮价已经开始上升，大量的粮食经营单位，特别是南方的粮商，已经有 囤积居奇的投机行为 。接着 1994 年汇率调整一步到位， 人民币贬值实际达到 57%，这就意味着刺激出口。本来 1993 年国内粮食价格已经高于国际市场约 20%，但在人民币一次性贬值 57% 的情况下，出口粮食就有可能得到 约 30% 的机会利润 。率先得到汇率调整信息的 南方粮商就从南到北抢购过来 。”

笔者认为温铁军也未能如他所说，找到 “这次波动的真实原因”。现代社会大规模严重饥荒的主因往往只是人祸，而严重粮食问题的主因往往也是政治或资本统治权力主导的宏观调控。世界各国在粮食大问题上，常将囤积居奇的货商或自然条件等列为主要、本质原因，只不过是避重就轻而已。

笔者支持卢峰观点 ¹。卢锋（1999）否定了 “稻谷减产导致粮价上涨” 和 “粮价上涨导致通货膨胀” 的说法。他认为粮价上涨的主要原因是：粮食价格周期性上升（90 年代初过往粮价被显著抑制后的反弹 ）； 国际市场米价急剧上涨和人民币汇率贬值 ，大米进口需求降低，对国产大米需求增加； 投资需求（特别是房地产投资）激增和信贷膨胀（特别是通过民间非法集资和银行违规贷款实现的融资）导致经济过热和通货膨胀势头，从而农民倾向 “惜售” 和粮企调高合理库存量行为 ；政府认为粮价上涨主因是生产不足后所采取的 宏观调控政策 反过来使市场参与者 预期粮价会进一步上涨 ，实际上 走向预期的反面，推动了粮价上涨 。

笔者妄论，除卢峰等人外，这都是些什么样的专家啊。简单来说，无非是谷贱伤农则农民不愿种粮、卖粮，生产力不足。而超发货币、大搞基建导致通膨，通膨导致被严重贬抑、无法反映其真实价值的的粮价加剧反弹。这必然是 最主要 的原因，没有之一。

1994 年 5 月 9 日，国务院下发《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》。

粮食部门必须收购社会商品粮的 70–80%，即 900 亿公斤左右（贸易粮）。…… 建立健全灵活的 粮食吞吐调节机制 ，适时平抑粮价，稳定粮食市场，促进生产，保证供应，是粮食部门的重要任务。…… 在粮食行政管理部门的统一领导下，粮食经营实行 政策性业务和商业性经营两条线运行 机制，业务、机构、人员彻底分开。

同日，国务院下发《国务院关于印发 <粮食风险基金实施意见> 的通知》²。这一次粮食双轨并轨、全面市场化、“保量放价” 的尝试不到一年就 失败 了，我国重新回到 粮食双轨制 。

13.1.2 重回粮食双轨制

以下内容引自王德文、黄济焜《中国粮食流通体制改革》一文。

1994 年 5 月，《国务院关于深化粮食购销改革的通知》进一步明确规定：实行省、自治区、直辖市政府 领导负责制 ，负责本地区粮食总量平衡，稳定粮食面积、产量与库存，灵活运用地方粮食储备进行调节，保证粮食供应和价格稳定。这为 1995 年正式出台 “ 粮食省长负责制 ” 打下了基础。

同时，为了缩小市场价格和定购价隔间的较大差距，刺激粮食生产，1994 年和 1996 年，中央两次 提高了定购价格 ，两次粮食提价幅度均在 40% 以上 。

政策干预和提价等因素刺激了粮食生产增长，1993 年–1997 年…… 粮食增产后，农民面临着 “ 卖粮难 ” 问题，国家一方面通过 保护价政策 来收购农民手中的余粮，另一方面通过建立 粮食风险基金 来填补政策运作中的各项成本。但是，由于 1994 年以来连续几年的粮食丰收、不适当的粮食进出口政策 (常常是 丰年减少出口、增加进口 )，以及为遏制通货膨胀而采取的 通货紧缩政策 措施制约了国内需求扩张， 粮食市场价格随之下跌 。而按市场价销售收购的粮食将面临 巨大亏损 ，粮食部门不仅没有将旧帐减少，反而又添巨额新帐，摆脱粮食收购中的 财政补贴压力 成为燃眉之急。

为什么在粮价涨幅较大的情况下，依然在 1996 年大幅提高了粮食收购价格呢？综合几份资料，笔者认为可以简单总结为： 对市场信息反应迟滞, 错判粮食生产不足。

卢锋提到两件事：一，“国家计委‘九五’规划预测 2000 年才达到 9800–10000 亿斤”；二，国家怀疑统计部门上报的 1996 年粮食总产量超过一万亿斤的数据可靠性，认为水分较大。王小鲁关于粮食波动的论述能较为清晰直白地佐证这点。

由于（1994 年的大幅）提价大致是从 6 月份开始，已经 错过了播种季节，因此对当年的粮食生产并未发生积极影响。1994 年产量反而 下降了 2.5%。在产出未作出明显反应的情况下，1995、1996 和 1997 年实际定购价格又连续提高了 4.4%、8.1%，从而使总产量扩过了 5 亿吨。由于 供给过剩 ，市场价格和议购价格在 1997–1998 年大幅下跌，而定购价则在 1997 年继续上涨，1998 年也只有小幅下跌，这导致 在 1997–1998 年定购价超过了市场价 ³。 ^[101]

15 15: small 大米小麦玉米保护价的数据到底是多少？资料太难寻。

13.1.3 混沌双轨制

1996 年 10 月份，国家院在大连召开部分地区粮食工作座谈会，会上提出 “ 四分开，一并轨 ” 的改革思路 —— 政企分开、中央和地方责权分开、储备与经营分开、新老财务帐目分开，粮食定购价格与市场价格并轨。

1997 和 1998 年，国家又持续调低了粮食定购价和议购价，并且保护价下调至定购价之下。有资料显示，1997–1998 两年，国家对粮农其实是负保护水平。

1998 年 5 月 10 日，国务院下发《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，提出 “四分开，一完善”，将原来的 “ 粮食定购价格与市场价格并轨 ” 替换为 “ 完善粮食价格机制 ”。

本次改革的原因和目标是：

现行粮食流通体制仍然没有摆脱 “ 大锅饭 ” 的模式，国有粮食企业管理落后， 政企不分，人员膨胀，成本上升 ；同时又 严重挤占挪用粮食收购资金 ，导致 经营亏损和财务挂帐剧增 ，超出国家财政的承受能力。这些都说明，现行粮食流通体制已越来越不适应社会主义市场经济的要求，到了非改不可、不改不行、刻不容缓的时候了。不改革，中央和地方的责权关系不清， 中央财政不堪重负 ；不改革， 国有粮食企业就难以扭转亏损 ，不能担当粮食流通主渠道的重任；不改革， 不利于保护农民的生产积极性 ，必将影响粮食生产的持续稳定增长。

具体政策和解释如下：

• 1. 政企分开。 。国营粮企具体政策方面也包括 “国有粮食企业要实施 下岗分流、减员增效和再就业工程 。直接从事粮食收储业务的人员要逐步减少到 现 “实行政府粮食行政管理职能与粮食企业经营的分离” 有人员的一半左右 。”

• 2. 中央和地方的粮食责权分开 ，全面落实粮食省长负责制。

• 3. 储备与经营分开 。分权责建立 中央和省份的两级储备体系 ， 储备粮与企业经营周转粮实行分开管理 。

• 4. 新老财务账目分开 。“新老财务帐目分开的核心是要正确核定应由财政补贴的挂账额度，同时要认真制定和落实消化新老挂账的措施，并要求在新体制下不得再出现新的挂账。”^[102]

• 5. 完善粮食价格体制 。收购保护价和市场价的动态关系；销售限价；进出口和储备粮的宏观调控。

• 6. “要充分发挥 国有粮食企业收购粮食的主渠道作用 ，农村粮食收购主要由国有粮食企业承担， 严禁私商和其他企业直接到农村收购粮食 。”

“四分开、一完善” 政策鲜明地继承了 94 分税制思路， 政企分离、减轻中央财政负担、中央和省级责权分离 等。

1998 年 6 月 3 日，国务院召开全国粮食购销工作电视电话会议，朱镕基出席并发表重要讲话，正式提出 “ 三项政策、一项改革 ”。

下文接着引用王德文、黄济焜《中国粮食流通体制改革》一文：

到 1998 年，国务院又出台了在学术界和地方很有争议的 “ 三项政策、一项改革 ” 方案，即按 保护价敞开收购余粮、实行顺价销售、收购资金封闭 运行三项政策， 加快粮食企业自身改革 ，转化经营机制，提高市场竞争力。2 年来的实践证明， 预期的改革目标不仅难以实现，而且更加大了走出双轨制度的难度。^[80]

专家学者普遍认为 “四分开、一完善” 与 “三项政策、一项改革” 政策的主要目的是 使粮企止损盈利并迎接市场化、消化历史亏损挂账。 笔者根据各方文献，结合自己思考对此一时期政策的理解如下：

• 1. 关于 “保护价敞开收购余粮” 的内在逻辑，朱镕基曾在 1998 年粮食工作会议上如是说：

  从我国的基本国情出发，为了 保障农民收入的稳定增长 ，对农民出售的余粮，只能由国有粮食收储企业按保护价敞开收购， 不能侈谈什么‘放开’。在这方面，过去的教训是深刻的。1992 年秋收后，一些地方盲目放开粮食收购和价格，结果大量私商进农村抢购粮食，粮食市场混乱， 粮价猛涨 。国家不得不采取抛售专储粮等措施，才把粮价稳住，为此付出了巨大的代价。^[103]

  笔者认为朱的谈话除防止粮价过低外其实还有三个含义， 一、虽然目前粮食供给过剩，仓储也过剩，但如果以市场来主导，则粮食产量可能会降低。我国目前仍要保证产量。二、如果粮食产量降低，供给不足，从而粮价暴涨，国家就要花费巨大代价 “稳住粮价”。三、禁止私商粮贩收购，形成国家垄断性市场，便于宏观调控和实现国营粮企的顺价销售 ⁴。

  笔者还有一个相当主观，缺乏科学论证，很可能错误的揣测，希望读者能够批评指正。根据卢锋所言

  我国粮食生产继 1995 年丰收和 1996 年特大丰收之后，1997 和 1998 两年仍是较大丰收年，这是一个很异常的现象。因为过去专家和官员谈粮食，通常有 “ 两年一歉” 或 “两丰两歉一平” 一类的说法， 不可能有三年连续丰收 ，认为这是我国粮食产量 受气候制约 的周期波动规律。然而 1995 年以来四年连续丰收 ，以往的经验和规律似乎突然失去了灵验。反常现象必有反常原因，这应当主要是 价格保护政策 的功劳……

  那么，是不是可以换一个角度来想。国家 1998 年制定 “保护价敞开收购” 政策时其实是预期我国粮食减产？如果粮食如预期一样减产，那么这一政策对国家财政收入将 不是利损，而是利好 。这可能是错判 96 年粮价之后 2 年的又一次错判。

  王德文、黄济焜评价此政策造成的弊端是：

  保护价敞开收购导致的 国家仓储设施、信贷资金和粮食风险基金负担沉重 。（陆文强等调查资料显示）1998 年国家粮食储备率高达 60%，属超安全储备 ，成为 严重的经济负担，国家仅支付保管和利息就高达 500 亿元，财政已不堪重负。”

  虽然保护价落实折损后的价格并非那么如意，“敞开收购” 也未能真正贯彻执行，但提高了粮农一定的安全感，粮农的生产积极性没有立即减弱， 随着保护价的持续降低和取消保护政策，我国抗压农民生产积极性才真正降低。因农村和国家有大量库存， 我国粮食过剩问题存在到 2000 年。

• 2. 顺价销售的内在逻辑是通过严禁私商和其他企业（非国有粮企）直接收购粮食形成的垄断性地位使 国家掌控市场 ，节约成本和增加利润，最终使 粮企止损盈利、消化历史亏损挂账 ，

  （1） 高昂垄断行政成本 ：如王和黄所说政府主管部门、公安、工商、税务等有关部门、建立加工企业台账和粮食稽查队伍等的财政支出。但是此时的垄断性国营粮企也增加了各项成本。 （2） 高昂经营性成本 （收购资金利息、仓储成本、人力成本、损耗、政策失误等）。（3）国营粮企将一些 经营性亏损转嫁 至下游粮农、上游粮食需求单位如面粉厂等、提供财政补贴的国家（ 经营性亏损转嫁为政策性亏损 ），伴生吃拿卡要的 权力寻租 。

  笔者认为，这一切导致的结果只能是 农民粮食经粮企收购折算后的实际收购价 仍然较低。此时我国仍有 2 亿多农村生产单位，加之以上原因， 无法有效管控逐利私商和非国企粮贩 ，从而 “ 粮食部门与私商粮贩在价格竞争上并没有太大的区别 ”。最终 “市场仍是竞争性市场状态”， 国家耗巨资赔钱运行 “三项政策、一项改革”。

  曹宝明的论述比较实在一些：

  事实上广大农民已经习惯了将自己的粮食出售给服务 远远好于 国有粮食部门的私人粮商，在 1998–1999 年的粮食收购中工商行政管理部门及国有粮食部门已经自认 无能为力 了。^[102]

  农民并未获得实惠，王和黄的文章可以提供论据：实际执行过程中 农民收入不升反降 。“1999 年农民人均纯收入为 2430.0 元，其中来自种植业收入为 342.3 元，比上年下降 10.5%（农村固定观察点办公室，2000）”⋯⋯

  竞争性市场状态下，农民实际卖粮价必然低于市场价，可通过图 12.4  获知此时期粮农真实收入上限。

• 3. “收购资金封闭” 政策的内在逻辑是为 杜绝收购资金的挪用和超期占用，以控制财政贴息 。

  笔者没有找到 “资金封闭” 政策的宏观深刻论述，仅列举几个例子吧。地方粮企指责地方财政 挤占挪用粮企补贴 ，指责农发行只管收购所需 封闭资金 ，限制了粮企生产运营的 动态要求 ，如企业缺乏所需信贷、企业间资金流转受到限制等。农发行指责地方粮企 挤占挪用收购资金 ，粮企 亏损挂账 等。

98 粮改政策当年就无法贯彻实施，此后保护价开始放开，但 98 粮改精神尚在。

1999 年 5 月 30 日，国务院发文《国务院关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的通知》。《通知》中提出：

黑龙江、吉林、辽宁省以及内蒙古自治区东部、河北省北部、山西省北部的春小麦和南方早籼稻、江南小麦，从 2000 年新粮上市起 退出保护价收购范围 ……1999 年暂不退出保护价收购范围，但要 较大幅度地调低收购保护价格水平 。具体办法由各有关省级政府根据本地的实际情况研究决定。

2000 年 2 月 10 日，棋盘乡党委书记李昌平向时任国务院总理的朱镕基写信，“ 农民真苦，农村真穷，农业真危险！” 这几年间我国个别地区也发生个别粮农群体性事件。

2000 年春天，经国务院批准，浙江成为全国第一个实行 粮食购销市场化改革 的省份。

2000 年 2 月 2 日，国务院办公室发文《关于部分粮食品种退出保护价收购范围有关问题的通知》。《通知》中指出 “从 2000 年新粮上市起， 长江流域及其以南地区的玉米退出保护价收购范围 。”

2001 年我国继续缩小实行粮食保护价政策的范围和品种，将实行粮食收购保护价政策的地区局限在粮食主产区，同时 赋予粮食主产区省级人民政府自主决策的权力，即自行确定实行保护价收购的品种、范围和办法。

2001 年 7 月 31 日，国务院发文《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》。《意见》中提出：

特别是东南沿海的浙江、上海、福建、广东、海南、江苏和北京、天津等地区的经济相对比较发达，农业和农村经济结构调整的潜力较大，粮食市场发育较好，粮食购销形势已发生很大变化，完全可以 放开粮食收购，粮食价格由市场调节 。

从 2000 年到 2004 年 5 年，当年生产粮食其实无法满足当年消费所需，缺口是由库存来补充，借此我国每年消耗约 400 亿–700 亿斤的库存 ⁵⋯⋯

邓大才所作《粮改 30 年：农民、市场与国家的博弈与利益重构》^[104] 对粮改的分析非常深刻客观，并具有完整逻辑链条的，这在粮改论文中是 相当难得和罕见 的。为读者观看方便，笔者直接大篇幅引用邓大才的文章吧。

1999 年开始国家每年都 下调收购价格及保护价格 ，而且还允许部分收购价格低于保护价格。另外退出保护价格收购的粮食又缺少其他收购主体， 粮食价格大幅下滑 ，“卖粮难” 再次出现， 而且有些地区种粮还出现了亏损，农民纷纷 以脚投票，弃田抛荒，粮食播种面积不断降低，1999 年至 2001 年分别下降 0.55%、4.15%、2.2%， 粮食产量也逐年下降 ，三年分别下降 0.76%、9.09%、2.06%，特别是 2000 年粮食减产 4621.1 万吨，2001 年粮食总产量只有 45263.7 万吨，达到了历史新低。 但是此时，中央对粮食供给仍然比较乐观，根据库存与粮食价格判断，粮食仍然供过于求， 其实此时已经开始酝酿 新一轮的粮食紧张。

2002 年虽然粮食播种面积减少，但是粮食产量有稍许的增长，减缓了改革的压力，更重要地是 老一届的政府领导即将卸任，没有大改的动机，但是粮食的根本问题没有解决，粮农增收的环境没有解决，2002 年粮食价格下滑到了 谷底 ， 2003 年粮食播种面积继续减少，粮食再次减产 2636.3 万吨。2003 年底粮食供给形势发生了重大的变化，粮食价格开始上涨，累计的粮食问题开始爆发。老的粮食政策已经无法适应当时的经济社会的需要， 新一轮粮改势在必行 。

2004 年，粮食市场化改革开始。

13.1.4 有限制的市场化改革

2004 年 5 月 26 日《粮食流通管理条例》正式对外颁布，赋予了粮食行政管理部门管理全社会的粮食流通和对市场主体准入资格审查的职能， 个体工商户和非国企具有了直接收购粮食的资格，具有了合法性。

2004 年 5 月 31 日国务院召开全国粮食流通体制改革工作会议，发布的《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》明确宣布，2004 年全面放开粮食收购市场，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。

邓大才深入客观地介绍了 2004 年粮改起初几年的情况，笔者已无力再将农业问题继续写下去，推荐读者尽量阅读邓大才的完整文章。为方便读者，以下仅直接引用邓大才原文吧，

2004 年中央以农民增收为主题发布了 1 号文件，要求 “ 国家将全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营 ”。2 月全国人大会议为配合和落实中央 1 号文件精神，政府工作报告以粮食为主题 ——“ 调动农民积极性，增加粮食生产 ”，推出了一系列的粮食生产优惠政策： 一是直接对农民实施粮食补贴，这是几千年中国政府第一次对粮食生产者进行直接补贴；二是加大粮食主产区减免农业税的力度，11 个粮食主产区省市降低 3 个百分点，其他地区降低 1 个百分点； 三是扩大良种补贴试点范围和规模，鼓励农民进行粮食结构调整；四是对重点粮食品种实行最低收购价格制度，实施 “地板价格” 保证农民利益；五是稳定农业生产资料价格。 这些政策都是 历史性的突破 ，表明国家 从向农民索取剩余转向休养生息，从 “以农补工” 转向 “以工补农”， 政策的出发点和目标已经发生了根本性的变化。

2004 年粮食改革政策和粮食生产支持政策，使 粮价开始回升 ，连续两年粮食播种面积增长，粮食产量增长。但是由于多年粮食减产的供给压力， 粮食价格回升比较快 。

为了培育粮食生产能力，2005 年中央 1 号文件强调 “ 提高农业生产能力 ”，一是继续加大 “ 两减免、三补贴 ” 等政策实施力度，即减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税，对种粮农民实行直接补贴，对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴。二是切实加强对粮食主产区的支持。三是建立稳定增长的支农资金渠道。

2006 年中央 1 号文件要求 “ 稳定发展粮食生产 ”， 全国人大会议决定取消农业税 ，几千年以来加在粮食生产上面的税收被取消。2007 年中央 1 号文件同样也强调 “ 继续促进粮食稳定生产 ”，加大农业生产的补贴范围和水平， 2008 年中央 1 号文件要求 “ 高度重视发展粮食生产 ”。由于粮食政策已经在 “04 粮改” 调整到位，2005 年至 2008 年基本没有出台有关粮食改革的专门文件，只是在四年的中央 1 号文件中强调粮食安全，确保粮食产量，减轻粮农的负担，增加粮食生产经营的支持和保护。^[104]

2007 年至 2008 年出现的一些新情况检验着 “04 粮改” 政策框架的弹性。这两年国际粮食价格大涨，但是 国内粮价 却在国家抛售储备粮的调节下 “非常稳定”，而且 粮食生产资料更是随国际粮价水涨船高 ，国内国际粮价差异巨大、粮食生产成本不断侵蚀农民的粮食收益，粮食生产是否又在隐藏着 下一轮的粮食危机 和农民 “ 以脚投票 ” 呢？