梦园呓语

13.2 分税制

13.2.1 分税制历史资料简单汇总

自 1985 年 3 月 21 日确定 财政包干制 以来，因利益关系，我国地方政府往往采用地方收款（预算外收入，地方独享）代替税收（预算内收入）、减免或隐瞒税收、以行政收费、集资、摊牌和赞助等代替税收等手段，实际控制了有效税率和税基。为 ^[96] 中央在 80 年代末的分税尝试均未应对中央财政收入困难，中央政府向地方政府借款，并在还款上采用了拖延、欺骗、耍赖、强霸等手段补贴中央财政，使地方政府不愿再借钱给中央。有效实施。

1982—1992 年，地方预算外收入年均增长 30%，远超过预算内收入年均 19% 的增速。1992 年，地方预算外收入达到了预算内收入的 86%，相当于 “第二财政” 了。^[105]

（分税制之前）为了地方利益，地方政府可以通过操纵税收部门而方便地 “ 藏富于企业 ”。除了在企业承包制之下税前还贷之外，地方政府还大量使用减免税和税收优惠政策。这导致减免税的范围不断扩大，许多地区擅自越权减免税收。根据国家审计署对十个省市工商税收减免的调查，1990 年共减免流转税 97 亿元，占当年流转税入库数的 20.7%；1991 年 19 个省级财政越权违规减免税收额占违纪金额的 22.7%。除了减免税之外，地方企业偷税漏税的现象也非常严重。根据某省的调查，国营企业 ^[64] 的偷税、漏税面达 70%，集体企业为 72%，个体经济和私营企业达 85.5% 。

^[106] 与张曙光所作《中国经济学风云史》以下资料汇总主要来源为江大桥所作《我们地方没钱：分税制改革下中央与地方的博弈》 。

中央财政收入困难，90 年代初期我国两任财政部长由 “穷得只剩下背心和裤衩了” 到 “我连背心都没有，只剩下裤衩了”。加之上章提到的汇率改革，造成的人民币持续大幅贬值、通货膨胀：

1992 年，党的十四大提出确立建设社会主义市场经济，“ 要逐步实行税利分流和分税制 ”。6 月 5 日，财政部开始在天津、辽宁、沈阳、大连、浙江、武汉、重庆、青岛和新疆九个试点试行分税制。

1993 年，朱镕基正式接手分税制的改革，当时 财政收入 在国内生产总值的比重从 1979 年的 28.4% 降到 1993 年的 12.6%， 中央财政在全国财政的比重 从 46.8% 降到 31.6%，也就是所谓 “ 双降 ” 的局面。

据张曙光所述，最具影响力并引起中央强烈重视、正式采取分税制改革的学术源头为当时留美归国博士（学位）王绍光、胡鞍钢所著《中国国家能力报告》^[84]756，该报告发表于 1993 年 5 月。报告中认为当时实行财政包干制的国情为 “ 弱政府、弱中央、强地方、财政收支最为分散 ”。

1993 年夏季，中国最高当局决定实行财税体制改革。7 月 23 日，朱镕基副总理在全国财政工作会议上宣布，中央决定取消中央与地方财政大包干的制度。从 1994 年起在全国实施统一的财税体制。即建立 中央和地方的分税制 。从此，税制改革进入了快车道。

为应对地方对即将施行的分税制的不满情绪，朱镕基亲自带队，从 1993 年 9 月 9 日–11 月 21 日，先后分 10 站走访了 17 个省、市、区。^[84]758

1993 年 12 月 25 日，国务院发布《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》：

从一九九四年一月一日起改革现行地方 财政包干体制 ，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行 分税制财政管理体制 。

中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等。外贸企业出口退税，除一九九三年地方已经负担的 20% 部分列入地方上交中央基数外，以后发生的 出口退税全部由中央财政负担。

地方固定收入包括： 营业税 （不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税）， 地方企业所得税 （不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上交利润，个人所得税， 城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税 ，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税，（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产和赠予税， 土地增值税 ，国有土地有偿使用收入等。

中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享 75%，地方分享 25%。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入， 海洋石油资源税 作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享 50%。

一九九四年以后， 税收返还额 在一九九三年基数（即 1993 年的 消费税 + 75% 的增值税 - 中央下划收入 ）上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的 1:0.3 系数确定，即上述两税全国平均每增长 1%，中央财政对地方的税收返还增长 0.3%。

此外，为实行分税制， 财税分家 ，原财务系统下的税务系统独立为国税、地税两套机构；中央通过分税制集中起来的财力，不断加大对落后地区的 “ 转移支付 ”。

此后又对税权划分进行了一系列调整和完善：

连续 6 次调整中央与地方证券交易税分享体制，到 2003 年达到 98%；金融保险业营业税率，从 1997 年 11 月起由 5% 提高到 8%，增加的收入全部归 中央财政 。2001 年起分三年恢复到 5%；1999 年恢复开征 利息所得税 ，收入归 中央财政 ；从 2002 年起，除部分中央企业和机构缴纳的所得税继续作为中央收入外， 其他企业所得税和个人所得税收入 以 2001 年地方实际的所得税为基数，中央与地方 增量分成 ，分成比例 2002 年为 5:5，2003 年为 6:4，以后年度再根据实际收入情况商议； 新办企业的所得税 由国家税务局征收， 新增税种的收入 都由国家税务局征收；来自新批转为 非农用地的国有土地有偿使用收入 上缴中央；2004 年 10 月对 出口退税机制 进行重大改革，适当降低出口退税率，从 2004 年起以 2003 年出口退税为基数，起基数部分的应退税额由中央与地方按 75% 和 25% 的比例共同承担。^[107]

“ 财权与事权相匹配 ” 成为分税制基本原则及政策合理性诉求。胡锦涛在 2012 年 11 月 8 日中国共产党第十八次代表大会上所作政府报告中改为 “ 财力与事权相匹配 ”。“财权”（与税基相关）变 “财力”（政府拥有的可支配财产），这一变动是为减轻各地区发展不平衡现象，便于向落后地区转移支付。

13.2.2 分税制的后果

分税制毫无疑问地是中国自 1992 年确立社会主义市场经济体制至今，影响最为深远的政策，并且这一影响持续至今。

2011 年清华校庆，朱镕基回校参观，借着师生座谈会的机会说到分税制：

指责 “攻击分税制，说分税制掏空地方财政，造成农民贫穷的人， 。他用 2010 年的财政数据举例，92 年、93 年的中央财政比例是 28%、27%，而 2010 年，扣除财政转移支付 3 万 3000 亿， 中央财政不过是 1 万 5900 亿只 “根本就是无知！无知还透顶” 占 20% 左右，地方政府有的是钱。

（朱镕基说）“当然我们还有缺点，主要是返还支付的方式…… 税收返还 (转移支付) 的工作做得不好，要靠地方‘跑部钱进’，求爷爷告奶奶才能拿到，分税制有缺点，但我负的责任不是主要的，因为我当时就说，分税制改革没有完，要继续进行。”

“(财政收入) 总共 8 万亿，一来一回 (地方) 收回来 7 万 3 千亿，还少啊？还没钱？现在地方有的是钱。这房地产 (问题) 根子就是 房改政策错误 …… 我们制定了一个错误的政策，就是 房地产的钱，都收给地方政府，而且不纳入预算，这不得了。这个钱就是搜刮民膏，所以把地价抬得那么高。 这个绝对不是分税制的错误。地方没少收钱……”

笔者认为，朱镕基说得还算中肯，但也有遗漏之处，现结合资料总结如下：

一、集中力量办大事。

邓小平认为的我国体制优势 ——“ 集中力量办大事 ” 得以建立。当然，“集中力量办大事” 未必就使大事有个好结果，也可能造成更大恶果，但分税制确实赋予了中央政府更多的可能与力量，得以指导整个市民社会朝某方向发展。

胡鞍钢认为 “中央集权 —— 地方分权混合模式得以建立，且以中央政府为主导，中央确立了自己的主导地位”，避免了省级政府权力过重、各自为政。弱中央、强诸侯在中国历史上没有好结果。

笔者认为，就全球化环境下，繁荣地区、都市本身就获得了更多自主权，与世界各国、地区建立了更多联系，这些繁荣地区、都市在一些层面或部分上甚至可以影响或超越国家。近三十年世界各国基本都处在民族国家与全球化这一具有内部强大张力的框架之下，一个强力中央的集权管控，能够使繁荣地区受控、不至于太过出格，同时为落后地区多输血，也使国内意识形态较为统一。如胡鞍钢所说，地区的 多样性 仍主服从于中央的 统一性 。

二、分税制没有完成，层层盘剥克扣下加总事权最重的县乡只有最少的财权，财政困难。

中国是中央、省、市、县、乡五级管理体系，分税制方案所要求的减少层级没有实现，成为省市县乡四级从上至下的层层盘剥克扣，导致县乡事权最重，财权最小。

“中央现在只是对省级政府转移支付，确实 没有解决省以下的转移支付问题 。胡鞍钢在 2014 年接受采访时说到， ” 其实在王绍光、胡鞍钢 1993 年所著《国家发展报告》中，确实已经提出建立 四级政府运行结构，实行三级财政征收和四级财政使用 。但是 “ 当时中央来不及解决这一根本问题 ”⁶。2006 年后我国逐步提出 “ 省管县 ”，最终目标建立 财政实体三级架构：中央、省和市县 。

根据财政局科研所领导贾康、白景明研究：

自 1994 年以来，中央的资金集中度实际在 下降 （从 1994 年的 55.7% 下降到 2000 年的 52.2%），而省级政府的集中程度不断加大， 年均提高 2%(从 1994 年的 16.8% 提高到 2000 年的 28.8%)。市一级政府同样在想方设法增加集中程度。2000 年地方财政净结余 134 亿元， 而县、乡财政赤字增加 。这些说明 实际上财力在向省、市集中。^[108]

省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移， 特别是县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾。

据腾霞光研究：

1994 年分税制改革几乎没有触及省以下转移支付，各级包干体制下的转移支付得以延续。…… 地方转移支付以省级为主，地市级规模很小，县级几乎微不足道。1994–1997 年全国 28 个地区均等化转移支付，中央占 37%、省级占 47%、地市级占 15%、县级只占 %1。

官僚考核制度与权力寻租变现明显也是造成五级政府 层层盘剥克扣 的主要原因，并且因县、乡政府财权事权两极分化，事实上加重了当时的城乡二元对立，县乡困难。

三、分税制没有直接使中央掏空地方，没有直接导致地方走向土地金融，中央大量转移支付基本弥补了地方缺口。但分税制下国有土地转让收入全归地方的政策，加之 1998 年取消福利房、住房市场化货币化、发展住房金融促成了地方走向土地金融。

简明论述可见粤开证券研究所《1998-2023 土地出让收入排名变迁年》。顺带一提，笔者认为粤开证券研究所这份报告相当中肯客观，比一些专家论文专著要好得多。

分税制确实导致财政收入初次分配中地方占比低、支出占比高, 但是经过转移支付的二次分配后地方占比大幅上升, 而中央通过掌控一定财政资源加强宏观调控实现区域均衡是必要的。

分税制改革改变了财政包干制下中央财政困难的局面, 解决了 “两个比重 ( 财政收入占 GDP 比重、中央财政收入占全国财政收入比重 ) 下降” 问题, 提高中央宏观调控能力, 是持续推进财税体制改革的重要一环。但分税制改革初期, 中央和地方财权事权划分合理性欠缺, 地方政府支出责任较重, 中央对地方转移支付制度亟需完善, 甚至出现 “ 跑部钱进 ” 情况。

中央与地方财政收入比例和转移支付规模可见表 13.1 。

如朱镕基所说，中央所拥有的集中财力及转移支付权力，造成 “ 跑部进京 ” 现象。各级地方政府、机构、企事业单位机构均设立驻京办事处；部委官员权力巨大，其个人与地区的政治人文关联，同地区所得政策支持相关，也存在官僚权力寻租变现问题。

四、财政包干制下地方政府公司化追求财政收入增长的锦标赛，在分税制后反而被加强 ^[64]。

中央收权，以转移支付方式控制地方发展方向的分税制，使地方可以自由支配的收入下降，反使地方支出压力持续加强。经济建设为中心的官僚考核机制促成地方开展竞争更为激烈的 GDP 锦标赛，寻求新的增长点，为此可以以牺牲其他非核心指标为代价。

从 1994 年分税制改革之后一直到 2008 年，每年中央转移支付总额都高于地方预算收支缺口，一般要高 10%—20%。2009 年 “4 万亿” 财政金融刺激之后，地方可以通过发债来融资（县级则是建立起融资平台），收支缺口才开始大于中央转移支付（2015 年新版预算法之后，省级政府才可以发债。但在 2009 年至 2014 年间，财政部可以代理省级政府发债）。^[105]

笔者不知道是不是可以说，地方融资平台蜂起后，债务规模持续扩大至不受控后，中央和地方矛盾持续扩大，最终实际导致中央集权的衰退趋势。

四，继续重生产建设，轻民生消费

因中国财政以对企业征收间接税为主，不仅九成的税收征收自企业，税收之外的其他政府收入基本也都征收自企业，比如土地转让费和国有资本经营收入等。社保费中个人缴纳的比例也低于企业缴纳的比例。所以在分税制改革后的头些年，地方政府在财政支出上向招商引资倾斜（如基础设施建设、企业补贴等），而民生支出（教育、医疗、环保等）相对不足。2002 年，中央提出 “科学发展观”，要求 “统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展”，要求更加重视民生支出。由于第一章中讨论过的规模经济、信息复杂性等原因，民生支出基本都由地方政府承担，所以地方支出占比从 2002 年开始快速增长，从 70% 一直增长到了 85%。^[105]

单纯要求重视民生支出，要求地方政府重义务轻利益，地方政府不会有强动力，必然有 “软行为反抗”，结合土地金融等做文章。

这一点放在分税制中其实有些不妥。因为重生产建设、轻民生消费是中国自市场经济计划经济双轨制以来一直实际坚持的路线和问题，持续至今，根据笔者对当前一些主流 “专家” 观点的考察，这一问题很可能还会持续加重⋯⋯相关论述可见⋯⋯