梦园呓语

12.9 财政改革

12.9.1 财政体制改革的深层逻辑

2008 年 3 月 18 日，时任国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议的记者见面会上说：“其实一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。”

回顾 40 年改革长路，是什么在推动中国财政改革？其深层逻辑又是什么？我们发现，从过去到现在，这一问题根本上可以归结为一点，那就是公共风险的变化。 财政改革往往不是在先见之明的制度设计基础上进行的，而是在公共风险暴露与加剧时，不得不做出的选择。

防范和化解公共风险是财政改革的原动力。 从历史上看，制度变迁无一不是公共风险与危机推动的结果，而制度变迁的突破口常常是在财政。改革开放以来，我国财政改革实质上都是遵循公共风险变化的逻辑而推进的，其变化的脉络是从 “ 家贫国穷 ” 的风险到 “ 机会不均 ” 的风险，再到 全球公共风险 ，这也是我国主要公共风险的昨天、今天和明天。^[94]

1978 年 12 月中共十一届三中全会的改革开放，提出解放思想。理论界批评投资饥渴症，提出要扩大企业自主权，强化对企业的预算约束，让企业成为独立的经济核算单位，自负盈亏。对应的改革，一个是 “ 利改税 ”，即把企业向国家财政纳税和上交利润两种形式，改为只向国家纳税一种形式。另一个是 “ 拨改贷”，即把基本建设投资的财政拨款改为由企业向建设银行贷款，项目建成投产后，还本付息。^[95]

12.9.2 财政包干制

据《央地关系》：

从 80 年代初到 90 年代中期，中国改革的主要手段就是 承包制 ，所谓 “ 一包就灵 ”，是适用于整个 80 年代的总体改革思路。承包制从农村开始，逐步扩展到企业以至于中央地方关系领域。

我国自 1980 年就开始试行财政承包制，经过几次尝试，到 1988 年在全国推行开来。 财政承包 ，其基本思路是中央对各省级财政单位的财政收入和支出进行包干，地方增收的部分可以按一定比例留下自用，对收入下降导致的收不抵支则减少或者不予补助。这与农村包产到户与企业承包制的方法是基本一致的。

财政包干制则更加接近于真正意义上的中央对地方的 “分权”。包干制总的精神就是 “包”，“包” 的前提就是将中央和地方各自的收支权限划分清楚，中央 “包” 给地方的是 收支总数 ，而不对地方的增收、减支的权利多加干预。这种 “一揽子” 包干实际上赋予了地方政府相对稳定的配置物资、管理企业的权限，地方政府开始逐步变成有明确的利益和主体意识的单位，而不再是被 “条条” 系统不断分割的、相对零散的 “块块”。

1980 年 2 月，国务院颁发了《关于实行” 划分收支，分级包干 ” 的财政管理体制的规定》，划分中央和地方财政的收支范围；对于 15 省确定包干基数，基数以外收入中央和地方比例分成；扩大地方财政权限，中央各主管部门对于应对由地方安排的各项生产建设和文教事业，不再归口按 “条条” 安排支出，不再向地方分配财政支出指标”，“ 原则上五年不变 ”。俗称 “ 分灶吃饭 ”，改变了过去 “统收统支” 的财政体制。

但是自 1981 年起，因为中央的财政收入下降，就开始着手 改变 这种 “分级包干” 的办法。到 1982 年 6 月底，在上述 15 个省份中，有 10 个又回到了 “ 总额分成 ” 的办法；到 1983 年，15 个省份就全部恢复了 “总额分成” 的办法，分级包干的尝试可以说是名存实亡。

唯一留下的改变是广东和福建两省实行的 “ 大包干 ” 财政体制。所谓 “大包干”，其关键在于由比例上解和比例补助变为 定额上解 和 定额补助 ，其中广东实行的是定额上解，收小于支的福建实行的是定额补助。定额上解和定额补助的含义就是超基数部分 100% 归地方所有，中央不再分享超收部分。广东、福建实行的定额包干体制一直没有改变，可以算作中央推行 定额包干的试点省份 。

在这个阶段 (1985–1987 年包干制的过渡阶段)，中央和地方实行的包干体制可以概括为 “ 划分税种，核定收支，分级包干 ”。在此期间，全国 17 个省级单位仍然与中央实行 总额分成 的体制，但是与此前一年一变的总额分成体制相比发生了一个重要的变化，就是 分成比例固定下来并且一定五年不变。一定五年不变，实际上为地方财政增收提供了动力。 其中，黑龙江与广东一样，实行定额上解的 “大包干” 办法，超收部分上解额度是 0.65 亿元。另外，吉林、江西、陕西、甘肃、湖北、四川也开始与福建一样，实行 定额补助 的办法。这样，定额包干的省份由第一阶段的 2 个增加到 7 个。其他少数民族和边疆省份则实行 民族地区预算管理体制 ，实际上也是 定额补助 体制。^[64]

（1988—1993 年包干制的全面推行阶段）是比较彻底的所谓 “ 分灶吃饭 ” 的财政体制阶段。在这个阶段，包干形式多种多样，全国 39 个省级单位（省、自治区、直辖市和计划单列市）共实行了六种不同的包干形式。

包干制将地方的经济发展速度与地方政府的财政收入挂钩，使得地方政府为了增加财政收入，就要提高地方经济发展速度。随着实行大包干的省份越来越多，地方政府之间也就经济发展展开了 区域间的竞争 …… 这就是财政分权导致的地方政府 “ 放水养鱼 ” 的竞争模式。

在地方政府的各层级内，也普遍实行了中央与省级政府的包干制。

从理论而言，这个体制体现出的是一种与企业管理类似的激励模式。这正是戴慕珍提出的 “ 地方国家公司主义 ” 的微观运行机制的核心，是 地方政府 “公司化” 的主要动力之一。在地方的实践中，乡镇政府要实现自己可支配收入的最大化，并非一味地以收入最大化为目标。因为在这种包干制下，在一个体制周期内收入的快速增长会提高下一周期内的收入基数和收入任务数，这会增加下一体制周期内完成任务的难度，并造成自身收入的减少。因此，乡镇政府的行为策略是应该与乡镇政府官员的任期制结合在一起理解的。如果一个官员为了博取很快的晋升，他可能会尽全力增加其任期内的财政收入；如果一个官员预期到自己会在相当长的一段时间内留在本乡镇，则他可能会对收入增长的速度进行适度的 “控制”。而对于县级政府来说，这种周期性的对基数和任务数的调整使得在增加乡镇增收激励的同时，又能保证县级财政的收入不会大幅度减少，并且会在下一周期内实现快速的增长。另外，通过调节超收分成的比例，县级政府可以对增收较快和较慢的乡镇进行刺激，比如通过加大留成比例，就可以鼓励乡镇多超收；通过缩减这个比例，又可以在一定程度上集中乡镇的收入或者 “劫富济贫”。

12.9.3 税制改革

1980 年 9 月 10 日，第五届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和《中华人民共和国个人所得税法》。1981 年 12 月 13 日，第五届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国外国企业所得税法》。中国 涉外税制 初步建立。

为理顺中央与地方、政府与企业的分配关系，政企分开、增强经济活力，“使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产者与经营者，减少政府对企业的行政干预和条条、块块分割的矛盾，企业对中央与地方只承担纳税的义务” ¹⁹，实现 “国家得大头、企业得中头、职工得小头” 的目标，中国开始了利改税。

1983 年 4 月 24 日，国务院批转财政部制定的《关于国营企业利改税试行办法》, 规定 “ 以税代利，税利并存 ”，国营企业上交利润转为上交税收，实现了（ 利改税 ）的第一步改革，允许企业使用 税前利润归还银行贷款本息 ，并且 小型国有企业自负盈亏 。9 月 18 日，国务院批转财政部《关于在国营企业推行利改税第二步改革的报告》 ，并颁布了《国营企业第二步利改税试行办法》，规定 10 月 1 日起试行第二步利改税，进一步分解增设多种税种，由 税利并存逐步过渡到完全的以税代利 。

根据田纪云 1984 年 1 月 20 日《关于完善利改税制度的几个问题》：

据初步计算，1983 年全国实行利改税的国营企业新增加的收入，以税金和利润的形式上缴国家的约占 70％ 左右，企业所得约占 30％ 左右，其中用于职工奖励基金的部分约为 8％ 左右。

1985 年 3 月 21 日，国务院发布《关于实行 “划分税种、核定收支、分级包干” 的财政管理体制的规定》，进一步改革包干式财政管理体制，“ 一定五年不变 ”。

国营大中型企业利改税综合税赋约为利润的 70%，税赋较重。 税前还贷 使中央财政支出不降反增；经营状况好的企业被 鞭打快牛 ，亏损的企业包盈不包亏 —— 亏损算国家的；一些企业和地方政府两本帐，消极预算内收入（税收），热衷于预算外收入（非税收入）。

利改税实行一年之后便让位给承包制。

针对两步利改税中暴露出来的 价格、税收、信贷等宏观体制不配套 的问题，1984 年 - 1985 年，国家开始酝酿以 价格、税收、财政为中心的配套改革 。但是，这一时期出现了严重的投资、信贷失衡，因此，这一改革方案虽由国务院讨论通过并得到中央批准，却最终未能推开。在价格、外汇等方面，采取了 双轨制 的过渡办法。而企业改革的重心则转向推广 承包制 。²⁰

税制改革从此成为中央与地方政府的博弈场 。依马骏所说，原 “分灶吃饭” 税制中，“20% 共享收入归地方的一刀切计算办法使富省多有结余，穷省多有赤字”，因此促成了这次改革。新税制改革的弊端是：

自 1978 年底以来，政府财政收入占国民生产总值的比例及中央财政收入占全部财政收入的比重快速地下降。

（地方政府）利用各种减免税来调节其实际税收 …… 地方政府对有效税率及税基的控制还表现在其对财政收入渠道的控制…… 地方政府预算内收入比重的下降和预算外收入上升 ，中央政府控制全国财政收入与支出的能力相应下降。

由于地方政府在事实上控制了有效税率和税基，中央政府越来越多地依赖于一些不规范的政策工具来控制地方向中央上缴的财政收入。^[96]

1988 年税制改革见下一节。

财政部官网转载刘邦驰、马韵《三十年税制改革的回顾与发展趋向》²¹ ，将 1978 年–1993 年这一时期的税制改革称为 “有计划商品经济时期的税制改革”，涉外税制、利改税 (“新中国成立后实行了 30 多年的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税和调节税”)、个人所得税等税务改革。

这一时期全面改革了工商税制，建立了涉外税制，彻底摒弃了 “非税论” 和 “税收无用论” 的观点，恢复和开征了一些新税种，从而使我国税制逐步转化为多税种、多环节、多层次的复合税制，税收调节经济的杠杆作用日益加强。²²

12.9.4 拨改贷

1979 年 4 月的中央工作会议期间，邓小平在一次省市委第一书记会议上讲了话：是否可以设想， 将财政拨款制度改为银行贷款制度，把银行作为发展经济、革新技术的杠杆。 银行应该抓经济，现在只是算账、当会计，没有真正起到银行的作用。对投资少、见效快的企业，要采取 不用财政拨款，而用银行贷款 的办法。^[95]

1985 年，所有国家基本建设投资由财政无偿拨款改为向中国人民建设银行贷款，并要还付本息，即 “ 拨改贷 ”，信托投资公司也随之兴起。

实施 “拨改贷” 的初衷是: 与无偿拨款不同，获得贷款的企业要还本付息，从而促使企业精打细算，先用自有资金建设，缩短工期，提高效率，把加速资金周转和提高经济效益提上企业的议事日程。

1984 年国家出台拨款改贷款政策后，意味着 1984 年以后新成立的国企，一出生就是 100% 的负债率 。^[97]

银行系统贷给国有企业的贷款很多都成了呆坏账，国有企业拖欠还贷的情况非常严重。但是，出于对国有企业进行政策性支持的需要，银行在政府的影响下，会继续向那些企业发放贷款。这样日积月累，便形成了银行系统今天巨额的不良资产。（林毅夫与李志赟就此总结有三个原因，一是计划经济转入市场经济过程中，原资本密集型国有企业尤其受到外资、合资企业冲击，由此造成的 战略性政策负担 ；二是国有企业承担了大量劳动力的养老、医疗、教育等社会保障责任，由此造成的 社会性政策负担 ；三是无法划清亏损 企业经营者的责任 ，经营者往往将责任归咎于前两者，并以此为理由拖欠银行贷款，政府在各方面压力下干预银行，要求银行继续贷款给亏损企业，由此造成 预算软约束 ²³ 问题。）^[98]

1988 年，国家实施税收制度改革，明确了 “ 税利分流、税后还贷、税后承包 ” 政策，规定企业债务由税前还贷改为税后还贷， 原来由财政减税负担一部分还贷责任，改为全部要由企业的盈利偿还。 尽管当时限于国有资产的产权制度尚未建立，国家最终没有解脱对国有企业承担的无限责任，但是这样一种政策规定，实际上是要 国有企业代替国家完全承担出资者的经济责任，国家成为既未出资，也不对投资经营后果承担责任的出资者。^[95]

银行由财政部门的会计和出纳成为功能健全的现金融商业银行。但此时 “利用存款发放贷款的指标，也要由国家计委分配，变成了按部门归口切块分配投资和贷款”。