梦园呓语

7.4 联合国债务与人权问题独立专家报告摘抄

布雷顿森林机构和发达国家常为向其它国家贷款或减债而附加 自由化、私有化、全球化 的条件，联合国多项机构和议题均涉及对此的强烈批判。因相关议题和文档过多，笔者以较为随机的方式选择了 外债与人权独立专家的年度报告 作为切入点，以求管中窥豹。

独立专家人选不同，其倾向、水平也有不同，希望大家能够批判辩证来看。笔者个人认为，Fantu Cheru 的报告有理有据，水平极高，可作重点研究。

联合国人权高级专员办事处官网链接：https://www.ohchr.org/CH/Pages/Home.aspx。

联合国外债问题独立专家年度报告链接：https://www.ohchr.org/CH/Issues/Development/IEDebt/Pages/AnnualReports.aspx

人权事务高级专员办事处 （联合国人权高专办）是联合国 主要的人权实体 。联合国大会赋予了高级专员及其办事处一个独特任务，即：促进和保护所有人的所有权利。

联合国人权委员会 根据《联合国宪章》于 1946 年在联合国经济社会理事会第一次会议上成立。2006 年 3 月 15 日，联合国大会以 170 票支持、4 票反对和 3 票弃权多数通过成立 联合国人权理事会 ，取代联合国人权委员会。人权理事会是由 47 个成员国组成的政府间机构，负责在全球范围内加强促进和保护人权的工作。 美国于 2018 年退出 人权理事会。

人权理事会是 独立于 人权高专办的实体。这种划分源于联合国大会的分别授权。尽管如此，人权高专办为人权理事会会议提供实质性的支持，并跟进理事会所作出的评议。

联合国外债与人权问题独立专家 的职能是就国家外债、国际金融对人权 ⁴ 的影响问题开展分析研究，进行国家访问任务，致力于与政府、联合国、非政府行为者和其他利益相关者合作。

在人权委员会对充分享有人权的诸多议题中， 中国 几乎一直投赞成票， 切实表现出负责任的大国姿态 。英法意德韩日等常投反对票。

• 1. 1999 年，独立专家 Fantu Cheru 向人权委员会提交报告 E/CN.4/1999/50。报告认为， 货币基金组织、世界银行和七国集团（简称 G7）的政府官员是第三世界负债发展的根源。 它们在债务国家未能及时还款时，一般要求债务国家以加紧实施 结构调整方案（全球化和自由化） 为条件，重订还款期限。它们的结构调整方案使债务国家陷入更为严重的经济和社会危机，指责货币基金组织和世界银行为 “ 新自由派反革命 ”，“债务危机被用来作为打开第三世界市场，剥夺政府在国家发展中的作用的方便借口”。

• 2. 2000 年，特别报告员 Figueredo、Fanto Cheru，和独立专家 Reenaldo 向人权委员会提交报告 E/CN.4/2000/51。报告开篇写到：

  将近 20 年来，国际金融机构和债务国债券国政府乐于一场自欺欺人的游戏，从远距离操纵第三世界的经济，强行让第三世界毫无力量的国家接受不得人心的经济政策，却自认为宏观经济调整的苦药最终将使那些国家走上繁荣的道路和摆脱债务。

  布雷顿森林机构，如世界银行和货币基金组织，在 全球联盟压力下 于 1996 年秋天批准了 重债穷国计划 （the Heavily Indebted Poor Countries，缩写为 HIPC）。HIPC 要求债务国首先 “必须在世界货币基金组织的强化结构调整方案（ESAF）下完成六年的结构调整，然后作出减免债务的决定要满足一些额外条件”。1999 年春，货币基金组织和世界银行在 国际大庆 2000 运动的政治压力下 对 HIPC 作检讨。

  简单地说，HIPC / ESAF 是国际货币基金组织和世界银行通过后门继续控制穷国和债务国国家发展政策的一种手段。

• 3. 2001 年，独立专家 Fantu Cheru 向人权委员会提交报告 E/CN.4/2001/56。报告认真分析了非洲九国向 IMF 和世界银行提交的临时减贫战略文件（I–PRSP）。Cheru 认可 IMF 和世界银行此举积极的一面，也提出一些批评，如 I - RPSP 是 根据捐助方设计的模版编制 ，“谈不上国家所有权的真实可靠性”，“仍导致一种把社会和人的发展以及公平方面的关注问题放在次于财政方面考虑因素的地位的局面”。希望 IMF 和世界银行能进一步改进。

  报告指出 IMF 和世界银行很大程度上服务于主要股东，即 七国集团（G7）的利益 ，“在这方面，也不可忽视 美国财政部 的作用”。批评 G7 不作为。

• 4. 2003 年，独立专家 Bernards Mudho 向人权委员会提交报告 E/CN.4/2003/10。报告中强调了一些成功的案例，也指出

  非政府组织 认为，大量证据表明 结构调整战略是失败的 ，因为没有解决国际金融机构经济政策在世界各地造成的日益严重的贫困和不平等。…… 重债穷国倡议、结构调整战略和减贫扶助信贷不仅不会成功，而且将使穷人的生活更加艰难 ，因为其目的是紧缩预算，实行的政策将缩小经济生产能力，减少可行和可持续性就业。

  借款人和债权人 应该对重债穷国和最不发达国家日前无法持续的外债 承担共同责任。

• 5. 2004 年，独立专家 Bernards Mudho 向人权委员会提交报告 E/CN.4/2004/47。报告指出，

  独立专家赞同世界银行业务评价部的回顾的主要结论，即《重债穷国倡议》是一项有益但有限的手段，必须在债务国和国际社会需要对于整体的发展筹资方法作出更广泛承诺的范围内加以考虑。

• 6. 2005 年，独立专家 Bernards Mudho 向人权委员会提交报告 E/CN.4/2005/42。报告延续上年宗旨，对 IMF 和世界银行总体持肯定态度。

• 7. 2006 年，独立专家 Bernards Mudho 向人权委员会提交报告 E/CN.4/2006/46。报告中提请人权委员会延缓 “ 八国集团（G8，俄罗斯为新加入国）倡议 ” 截止日期的进步性。

  由八国集团（G8，俄罗斯为新加入国）在 2005 年夏天提出的 “ 多边债务减免倡议 ” 预测 IMF、世界银行国际开发协会（开发协会）和非洲开发基金（非发基金）会 100% 减免世界上负债最沉重穷国的债务，以帮助这些国家实现千年发展目标……

  但是首先， 只有成功完成重债穷国倡议的国家 （迄今只有 19 个） 才符合资格 。其次，只有三个多边开发银行参加债务减免倡议，使得特别是拉丁美洲和亚洲国家仍然承担沉重的债务。

  独立专家 遗憾 地指出，世界银行下设的国际开发协会将 2003 年定为取消合格债务的 “ 截止日期 ”，这一举措不符合 G8 的最初提议，并将导致债务减免大量损失。他请开发协会重新考虑其决定。

• 8. 2007 年，独立专家 Bernards Mudho 向人权理事会提交报告 A/HRC/4/10。报告中

  遗憾的是，近二十年期间，贸易自由化在实施上往往 操之过急 ，并且 顺序安排不当 。有时更易为 经济教条 所左右，而不是就对之可能产生的 经济和社会影响 作出有事实根据的分析。

• 9. 2008 年，新任独立专家 Cephas Lumina 向联合国大会提交报告，A/63/289。报告中 Cephas Lumina 概述了自己的执政方针，着重指出 人权法的首要地位和人权的中心地位 。

  可以辩称，根据国际法，国家的人权义务凌驾于许多其他种类法律义务之上，因此，国家（以及作为国际法主题的国际组织）采取的所有行动都应与国际人权法一致。

• 10. 2009 年，独立专家 Cephas Lumina 向人权理事会提交报告 A/HRC/11/10。报告中关于债务减免所附条件的脚注是

  例如，根据 Eurodad 最近一项研究， 国际货币基金每一笔低收入贷款通常附加 13 项条件；大多数条件要求实行私有化和自由论，对借款国家的穷人造成严重后果。

  另一个脚注提到世界银行一份报告指出

  过去几十年里包括 世界银行 在内向贫穷国家提出的大多数政策忠告都强调参加 全球经济 的优势。 然而全球市场远非公平，其运作管理规则对发展中国家造成比例偏高的不利影响。 这些规则是经过复杂的谈判进程所取的结果，然而在这其中发展中国家却 没有什么发言权 ”(加重强调)。世界银行，2006 年世界发展报告：公平与发展 (纽约：牛津大学出版社，2006 年)。

  此外

  过高的债务偿还以及对债务减免和新贷款的附加条件通常 限制公共开支 (甚至有损于向教育和保健等基本公共服务提供资金)， 促进经济自由化 (包括国营企业私有化，解除投资管理并引进公共服务使用费)，以及 优先考虑债务偿还 而忽视满足基本需求，这些不仅使 贫穷恶化 ，而且对发展中国家获得 教育和保健 造成尤其严重影响。

• 11. 2009 年，独立专家 Cephas Lumina 向联合国大会提交报告 A/64/289。报告中 Lumina 援引多方国家、组织、个人对 “ 非法债务 ” 的定义，希望依据公平、公正、持久、人权原则等，建立有权确立债务非法性的机构，建立负责任融资框架等。

  债务人和债权人共同承担责任的原则是平等的全球金融系统的核心。 如同在《蒙特雷共识》中强调的，“债务人和债权人必须共同负责防止出现和解决债务不可持续的情况。”

• 12. 2010 年，独立专家 Cephas Lumina 向联合国大会提交报告 A/65/260。基金组织和世界银行对贷款和债务的减免机制常常附加私有化以及贸易和金融部门所需的 贸易自由化 政策。报告中认为这些贸易自由化使债务加剧和不可持续，并对人权，尤其是经济、社会和文化权利及发展权造成不良影响和灾难性后果。

• 13. 2010 年，独立专家 Cephas Lumina 向人权理事会提交报告 A/HRC/14/21。报告中定义了 “ 秃鹫基金 ” 的概念。秃鹫基金侵蚀了贫困穷国从《重债穷国倡议》和《多边债务减免倡议》（尽管存在种种缺陷）中获得的收益。呼吁各国立法限制秃鹫基金，其中美国、英国、比利时已经或者正在执行相关遏制法律。

  “秃鹫基金” 一词用于描述私人商业实体通过购买、转让或其他交易形式，获得违约或不良债务，有时是实际的法庭裁决，以期获得高回报。从主权债务的角度来说，秃鹫基金 (或如它们通常自称的 “问题债务基金”) 一般会在二级市场上 以远低于其面值的价格 获得穷国 (其中很多是重债穷国) 的 违约主权债务 ，然后企图通过 诉讼、扣押财产或施加政治压力 寻求获得 债务全额面值连带利息、罚金和法律费用 的偿付。根据非洲开发银行 (非行)，秃鹫基金的平均回收率为其投资的 3–20 倍 ，相当于 300–2000% 的利润率。非行把这种回收率描述为 “可能是问题债务市场中 最高 的”。目前，既 没有法律限制 这种基金可通过诉讼获得的利息或利润总额，也没有管理框架要求披露这种基金的 购债成本 。

  秃鹫基金诉讼案件通常都在发达国家的法院上提出。这里可能是秃鹫基金的注册地或贷款协定中指定的管辖区。多数诉讼案件都是在 美利坚合众国、大不列颠及北爱尔兰联合王国和法国的法院 提起的，这些地方被视为 “ 有利于债权人的 ” 辖区。

  世界银行和基金组织承认商业债权人提起的诉讼 “阻碍了向重债穷国提供完全的债务减免”。

• 14. 2011 年，独立专家 Cephas Lumina 向人权理事会提交报告 A/66/271。报告中介绍了 出口信贷机构对国家可持续发展和人权造成的不利影响 。

  “ 出口信贷 ” 一词系指一种保险、担保或融资安排，它使出口资本货物和 / 或服务的购买人能推迟一段时间付款 (包括通常为两年以下的短期信贷，通常为两至五年的中期信贷，以及通常为五年以上的长期信贷)。出口信贷是出口信贷机构提供的主要贷款。

  出口信贷机构 是公共实体，向母国的私营公司提供政府担保或补贴的贷款、担保、信贷和保险，以支助 出口和对外投资 ，尤其是对发展中国家和新兴经济体的出口和投资。大多数发达国家至少有一个出口信贷机构，通常是其政府的官方或准官方机构。

  出口信贷和投资保险机构一般称为出口信贷机构。这些机构作为一个整体，是为外国企业参与发展中国家 大规模工业和基础设施项目 、尤其是 采掘业部门项目 提供公共融资的主要来源。

  出口信贷机构 以低于私人市场的利率、保险费和手续费提供融资 ，且这些机构对提供支助提出的经济条件很低，只需有限度地遵守 (或根本不用遵守) 环境、社会和透明度标准，使金融交易得以更容易、更快捷地进行，但其风险也更高。然而，对发展中国家的借款人而言，出口信贷机构担保的贷款的利率仍 高于 开发银行或机构等其他官方来源提供的许多贷款的利率。

  大多数出口信贷机构则完全没有促进发展的任务。这些机构的 唯一目标 就是促进 本国的出口或对外投资 。

• 15. 2012 年，独立专家 Cephas Lumina 向联合国大会提交报告 A/67/304。报告中介绍了国际金融机构在向借款国提供贷款、赠款和债务减免时所附加的经济改革条件，对借款国妇女权利造成的影响。如 削减政府开支，进行公共部门改革、公共服务私有化和贸易自由化 。

  做农业工业化论述或美国国际工农剪刀差时，可以参考这份报告。

  IMF 和世界银行估计，重债穷国的偿债金额占国民收入的百分比已从 2000 年的 4% 以上跌至 2009 年的 1%，而减贫支出占国民收入的百分比已从 2000 年的 7% 增至 2009 年的 9%。

  此外报告中肯定了债务减免对穷国的一些积极作用，“然而，必须强调，债务减免通常并不降低重债穷国的脆弱性，因为许多国家仍然严重依赖外国贷款和投资。”

• 16. 2013 年，独立专家 Cephas Lumina 向人权理事会提交报告 A/HRC/23/37。

  虽然现行国际债务减免举措减轻了重债穷国的债务负担 (从账面来看)，但这些举措未能处理致使低收入国家的 债务无法持续 的根本原因，这些原因包括不公正的全球贸易条件，生产和出口基础狭窄，容易遭受外来冲击 (包括国际资金量的减少)，以及不负责任的放款等。实际上，这些举措侧重把债务降至债权人认为 “ 可持续 ” 的水平，这样做隐含的意思是：问题在于接受债务减免的国家在债务管理上欠谨慎而且治理不善。 债权人在举措中发挥主导作用，这是与共同责任原则相抵触的。 同时，与举措相关的附加条件损害了债务国的主权，在某些情形中妨碍了债务减免的减贫目标的实现。

• 17. 2013 年，独立专家 Cephas Lumina 向联合国大会提交报告 A/68/542。报告主要根据《联合国千年发展目标差距工作队 2012 年报告》，总结 千年发展目标 8 与实际进展的差距 ，希望建立更为强大的发展框架。报告中提出千年目标 8 实际进展过程中的不足和缺陷有：

  发达国家持续的农业补贴也继续对发展中国家的农业贸易和生产产生不利影响。2011 年，经合组织国家的农业补贴增加到国内生产总值的 0.95%。虽然 发达国家农业补贴一天为 10 亿美元 ，许多贫穷发展中国家无力补贴其农业，导致其产品价格较高，农民的贫困加剧和生活水平下降。发达国家还 对进口的制成品和加工产品征收高额税，使得发展中国家无法赚取更多收入，并使他们只限于原材料出口。 贸易谈判多哈回合停滞不前使得问题进一步复杂化。

  二十国承诺抵制所有保护主义措施 ，并纠正任何在应对全球金融危机中所采取的保护主义措施。但 2008 世界贸易自危机开始以来 只废除了一小部分已经实施的贸易限制 。迄今实施的贸易限制已影响到将近 3% 的世界贸易。遭到 保护主义措施 的影响。

  如独立专家在提交人权理事会的报告 (A/HRC/23/37) 中所指出， 债务减免的直接财政影响难以衡量，债务减免与减贫支出增加之间的因果关系也难以确定 。

  债务减免机制已经 完全为债权人所主导 ，过度侧重于纠正被视为是受援国方面不慎重的债务管理，没有债务解决问题的根本原因，包括不公平的贸易条件、不负责任的贷款和国际金融机构不当的政策规定。

• 18. 2013 年，独立专家 Cephas Lumina 向人权理事会提交报告 A/HRC/25/52，说明不把非法资金归还来源国对享受人权的负面影响。

  “ 非法资金 ” 一词泛指腐败、贿赂、贪污、逃税和其他犯罪行为的收益。

• 19. 2014 年，独立专家 Cephas Lumina 向人权理事会提交报告 A/HRC/25/50。报告中 Lumina 总结了自己 2008–2014 任期内的工作。

  人权理事会的一些成员 没有为外债和人权这一任务提供支助，尤其是欧洲联盟和美利坚合众国。

• 20. 2015 年，独立专家 Juan Pablo Bohoslavsky 向人权理事会提交报告 A/HRC/28/60。报告主要涉及 非法资金流动 问题。

  根据全球金融诚信组织的最新 估计 ，发展中国家在 2012 年因非法资金外流损失了 9912 亿美元 ，比 2011 年再增加 1.8%。2003 年以来，非法资金外流实际每年增加 9.4%。通过将这些数字与发展中国家收到的官方发展援助比较即可表明这种资源流失的规模。2012 年的官方发展援助为 897 亿美元，这意味着，2012 年每支出 1 美元的发展援助 ，就有超过 10 美元 以 非法资金外流 的形式逃离发展中国家。根据全球金融诚信组织的资料， 过去十年官方发展援助和外国直接投资加在一起也抵不上发展中国家的非法资金外流。

  根据保护记者委员会的资料，截至 2014 年 12 月 31 日，在 1992 年以来全球被谋杀的 725 记者中，有 208 人或 29% 报道了 腐败问题 。记者无国界组织 2011 年报告，在 2000–2010 的十年中至少有 141 名报道 有组织犯罪和贩毒 —— 非法资金流动的另一个主要来源 —— 的记者被杀害。

• 21. 独立专家 Juan Pablo Bohoslavsky 向人权理事会提交报告 A/HRC/28/59。报告题目为 金融共谋向严重侵犯人权的国家提供贷款 ，提议对这些国家的贷款必须经过评估和验证。

  向严重侵犯人权的政权提供贷款可能有助于政权巩固、使不尊重人权行为得以延续以及增加严重侵犯人权的可能性。这些结论对官方和私人对政府的金融援助都适用。然而，私人贷款似乎更具有破坏性，因为与国家间的贷款和由国际金融机构分配的贷款相比，私人贷款的公共问责程度较低。

  希望有人可以继续摘抄下独立专家历年报告。