梦园呓语
第十三章 市场经济体制时期 1992–
之前一章已经说明，1992 年邓小平南巡，江泽民在中央党校及十四大讲话中明确了建立“社会主义市场经济体制”的改革目标，“八五”计划方针也响应十四大精神，调整为“双加快”——加快改革开放、加快经济发展，中国正式进入市场经济体制时期。
本章涉及这样庞大的课题，基本不可能由笔者自己完成。其实写作之初的设想是实现社会化编辑，吸收其他人参与和贡献，所以铺开了太大的摊子。但直至今日，基本上也只有能力浅薄的笔者自己亲自参与，独木苦支，只可论述二三事件，还请读者见谅。
13.1 农业改革
13.1.1 粮食并轨
1992 年 4 月 1 日，继上年 5 月 1 日后，国务院再次决定 提高粮食统销价格 ，实现 购销同价 。粮食统销价格提高后，粮食部门的经营费用仍由财政补贴；对城镇居民口粮继续实行凭证、凭票、定量供应政策；对农村平价粮销售也继续实 行计划供应。在提高粮食统销价格的同时，国务院决定给城镇居民适当补贴。
1993 年 2 月 15 日，国务院发布《国务院关于加快粮食流通体制改革的通知》，通知指出“粮食流通体制改革要把握有利时机，在国家宏观调控下 放开价格，放开经营，增强粮食企业活力，减轻国家财政负担，进一步向粮食商品化、经营市场化方向推 进。” “1993 年 4 月 1 日起，我国 取消了粮票和油票 ，实行粮油商品敞开供应。从此，伴随城镇居民 38 年历程 的粮票、油票等各种票证完成了谢幕演出， 票证时代彻底终结 。 ”多数省份在此之后 取消了“粮棉三挂钩” 。至此， 中国取消了长达 40 年的统销制度 。
“到 1993 年 5 月底，全国宣布放开粮价的县（市）超过总数的 95% 以上。 《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中，决定“从明年起，国家定购的粮食全部实行‘ 保量放价 ’ ”1993 年 11 月 5 日， ，即 保留定购数 量，收购价格随行就市 ⋯⋯粮食价格和购销放开以后，国家对粮食实行 保护价制度 ，并相应建立 粮食风险基金和储备体系 。”
据卢迈，1993 年的政策，如 1985 年一样，目的也是减轻国家财政负担，在 供大于求 的情况下将市场风险转嫁给农民。 [82]
1993 年 10 月底，南方沿海 粮价迅速上涨 并快速辐射蔓延全国，民间再次出现粮食 抢购 。
1993 年 10–11 月两个月粮食平均价格由 0.935 元/公斤上升到 1.080 元/公斤，涨幅约 16%。一些城市粮价出现一日一变甚至一日几价情况，为改革以来所仅见。1994 年初粮价相对平静，但三月份以后重新上涨，6 月份比 2 月上升了 25.7%. 下半年上涨更 猛，12 月粮价比 6 月上涨 31.8%。1995 年粮价仍在攀升，1995 年粮价达到有史以来最高的 2.155 元/公斤，全年上升 19.3%。[100]
据卢锋，1993 年底，关于粮价上升过快的原因，决策层和学界起初认为“ 主要是由心理，投机因素等暂时因素推动 ”，主要发生在 流通领域 。后来改变想法，认为主因是 生产不足 。
1993 年 11 月在京召开的“农村经济形势分析与展望”会上，专家们普遍认为“这次粮价猛涨，是 国营粮食企业带头抢购和哄抬粮价，而引起集市跟随涨价。 南方，特别是沿海地区粮价先期上涨的信息，通过各种途径迅速传播，助长了 粮食 生产者和经营者普遍的涨价心理预期和惜售心理 。”
（1994 年春，）决策层已开始转而认为 生产不足 是粮食上涨的主要原因，并试图通过加强 在生产和流通领域的行政控制 来应对粮价上涨。
以下绝大部分专家的论述只根据卢锋文章中的介绍作出，笔者没有查证原文，也不想查证。
卢锋论文中整理了 1994 与 1995 两年中几位专家学者对粮价上涨原因的论断：陈锡文、杨启先（1994）认为粮食总产量虽然上升，但 南方稻谷减产 导致粮价上涨；杨启先（1995）也继承了一个 过往的传统观点 ，认为 粮价上涨导 致通货膨胀 ；林毅夫、李周（1995）认为地方产量发展不均衡有所扩大之下的 封闭粮食市场 ，与 不可阻挡的信息传播 之间的矛盾，从而产生农产品惜售行为，最终粮价上涨；戴根友（1995）将主因归于经济加速发展下， 农村 人口向城市的大规模流动 ，导致农业生产和供给出现短缺，“不应把由改革所造成的通货膨胀当成宏观调控的主要目标”。
笔者认为，王建（1994）的论述需要单独提一下。王建将通货膨胀分为两种， 一种是货币超发和投资规模过大引起的通货膨胀，一种是我国转型期政策改革、产品结构调整所引起的通货膨胀 。王健认为侧重于农产品的 改革型政策 是通货 膨胀主因，而粮价提升在市场转轨过程中其实是种 市场化体现 ， 只需有限制地调整 。笔者认为，王建漠视货币超发和投资规模过大是粮食通膨主因之一，这点是明显错误的；但他对农产品结构性调整的论述具有一定价值，可以引申为 农业在改革的结构型调整中倾向于真实市场价值，于是原本被抑制的粮价在面对无形之手时涨幅较高。
另外笔者找到了温铁军（2001）一篇文章[101]。温铁军认为粮价上涨的真实深层原因有两条。温铁军所述第一条深层原因和戴根友相同， “1992 年邓小平 南巡讲话之后，自 1989 年以来长期收入低下的农村劳动力在经济增长、基建投资增加的吸引下进城打工， 打工人数约 6000–8000 万。他们需要增加的粮食消费大约为 600 亿斤/年，而国家粮食系统是没有这个储备的 ” 。第二条原因是，人民币汇率 贬值导致“外贸和南方各省突然从进口粮食转向在国内市场抢购以逐利⋯⋯1993 年秋季粮价已经开始上升，大量的粮食经营单位，特别是南方的粮商，已经有 囤积居奇的投机行为 。接着 1994 年汇率调整一步到位， 人民币贬值实际达到 57%，这就意味着刺激出口。本来 1993 年国内粮食价格已经高于国际市场约 20%，但在人民币一次性贬值 57% 的情况下，出口粮食就有可能得到 约 30% 的机会利润 。率先得到汇率调整信息的 南方粮商就从南到北抢购过来 。”
笔者认为温铁军并未能如他所说，找到“这次波动的真实原因” 。现代社会大规模严重饥荒的主因往往只是人祸；而严重粮食问题的主因往往也是因政治或资本统治权力主导的宏观政策。近几百年来世界各国在自身粮食大问题上，常将囤积居奇的货商或自然 条件等列为主要、本质原因，只不过是避重就轻而已。
笔者支持卢锋观点1。卢锋（1999）否定了“稻谷减产导致粮价上涨”和“粮价上涨导致通货膨胀”的说法。他认为粮价上涨的主要原因是：粮食价格周期性上升（90 年代初过往粮价被显著抑制后的反弹 ） ； 国际市场米价急剧上涨和 人民币汇率贬值 ，大米进口需求降低，对国产大米需求增加； 投资需求（特别是房地产投资）激增和信贷膨胀（特别是通过民间非法集资和银行违规贷款实现的融资）导致经济过热和通货膨胀势头，从而农民倾向“惜售”和粮企调高合理库存量行 为 ；政府认为粮价上涨主因是生产不足后所采取的 宏观调控政策 反过来使市场参与者 预期粮价会进一步上涨 ，实际上 走向预期的反面，推动了粮价上涨 。
笔者妄论，除卢峰、王建等人，一些专家的水平或者立场有点让人失望啊。简单来说，无非是谷贱伤农则农民不愿种粮、卖粮，生产力不足。同时，严重超发货币导致严重通膨，通膨导致被严重贬抑、无法反映其真实价值的的粮价加剧触底反弹，粮价高涨。 这必然是 最主要的原因，在“最主要”这层面上没有之一 。
1994 年 5 月 9 日，国务院下发《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》。
粮食部门必须收购社会商品粮的 70–80%，即 900 亿公斤左右（贸易粮）。……建立健全灵活的 粮食吞吐调节机制 ，适时平抑粮价，稳定粮食市场，促进生产，保证供应，是粮食部门的重要任务……在粮食行政管理部门的统一领导下，粮 食经营实行 政策性业务和商业性经营两条线运行 机制，业务、机构、人员彻底分开。
同日，国务院下发《国务院关于印发 < 粮食风险基金实施意见 > 的通知》 “保量放价”的尝试不到一年就 失败 。同年 11 月中国农业发展银行挂牌成立，它是直属国务院领导的中国唯一的一家农业政策性银行。这一次粮食双轨并轨、全面市场化、 了，我国重新回到 粮食双轨制 。
13.1.2 重回粮食双轨制
以下内容引自王德文、黄济焜《中国粮食流通体制改革》一文。
1994 年 5 月，《国务院关于深化粮食购销改革的通知》进一步明确规定：实行省、自治区、直辖市政府 领导负责制 ，负责本地区粮食总量平衡，稳定粮食面积、产量与库存，灵活运用地方粮食储备进行调节，保证粮食供应和价格稳定。这为 1995 年正式出台“ 粮食省长负责制 ”打下了基础。
同时，为了缩小市场价格和定购价隔间的较大差距，刺激粮食生产，1994 年和 1996 年，中央两次 提高了定购价格 ，两次粮食提价幅度均在 40% 以上 。
政策干预和提价 等因素刺激了粮食生产增长，1993–1997 年粮食增产后，农民面临着“ 卖粮难 ”问题，国家一方面通过 保护价政策 来收购农民手中的余粮，另一方面通过建立 粮食风险基金 来填补政策运作中的各项 成本。但是，由于 1994 年以来连续几年的粮食丰收、不适当的粮食进出口政策 (常常是 丰年减少出口、增加进口 )，以及为遏制通货膨胀而采取的 通货紧缩政策 措施制约了国内需求扩张， 粮食市场价格随之下跌 。而按市场价 销售收购的粮食将面临 巨大亏损 ，粮食部门不仅没有将旧帐减少，反而又添巨额新帐，摆脱粮食收购中的 财政补贴压力 成为燃眉之急。
为什么在粮价涨幅较大的情况下，依然在 1996 年大幅提高粮食收购价格呢？综合几份资料，笔者认为可以简单总结为： 对市场信息反应迟滞, 错判粮食生产不足。
卢锋提到两件事：一，“国家计委‘九五’规划预测 2000 年才达到 9800–10000 亿斤”；二，国家怀疑统计部门上报的 1996 年粮食总产量超过一万亿斤的数据可靠性，认为水分较大。王小鲁关于粮食波动的论述能较为清晰直白地佐证这点。
由于（1994 年的大幅）提价大致是从 6 月份开始，已经 错过了播种季节，因此对当年的粮食生产并未发生积极影响。1994 年产量反而 下降了 2.5%。在产出未作出明显反应的情况下，1995、1996 和 1997 年实际定购价格又连续提高了 4.4%、8.1%，从而使总产量扩过了 5 亿吨。由于 供给过剩 ，市场价格和议购价格在 1997–1998 年大幅下跌，而定购价则在 1997 年继续上涨，1998 年也只有小幅下跌，这导致 在 1997–1998 年定购价超过了市场价 2。 [102]
2 根据王小鲁整理的价格数据（见图 12.1 ），大豆、小麦、玉米三大主粮中其实只有小麦的定购价在 1997–1998 年超过市场价。
13.1.3 混沌双轨制
1996 年 10 月份，国家院在大连召开部分地区粮食工作座谈会，会上提出“ 四分开，一并轨 ”的改革思路——政企分开、中央和地方责权分开、储备与经营分开、新老财务帐目分开，粮食定购价格与市场价格并轨。
1997 和 1998 年，国家又持续调低了粮食定购价和议购价，并且保护价下调至定购价之下。有资料显示，1997–1998 两年，国家对粮农其实是负保护水平。
1998 年 5 月 10 日，国务院下发《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，提出“四分开，一完善”，将原来的“ 粮食定购价格与市场价格并轨 ”替换为“ 完善粮食价格机制 ”。
本次改革的原因和目标是：
现行粮食流通体制仍然没有摆脱“ 大锅饭 ”的模式，国有粮食企业管理落后， 政企不分，人员膨胀，成本上升 ；同时又 严重挤占挪用粮食收购资金 ，导致 经营亏损和财务挂帐剧增 ，超出国家财政的承受能力。这些都 说明，现行粮食流通体制已越来越不适应社会主义市场经济的要求，到了非改不可、不改不行、刻不容缓的时候了。不改革，中央和地方的责权关系不清， 中央财政不堪重负 ；不改革， 国有粮食企业就难以扭转亏损 ，不能担当粮食流通主 渠道的重任；不改革， 不利于保护农民的生产积极性 ，必将影响粮食生产的持续稳定增长。
具体政策和解释如下：
-
1. 政企分开。 。国营粮企具体政策方面也包括“国有粮食企业要实施 下岗分流、减员增效和再就业工程 。直接从事粮食收储业务的人员要逐步减少到 现 “实行政府粮食行政管理职能与粮食企业经营的分离” 有人员的一半左右 。”
-
2. 中央和地方的粮食责权分开 ，全面落实粮食省长负责制。
-
3. 储备与经营分开 。分权责建立 中央和省份的两级储备体系 ， 储备粮与企业经营周转粮实行分开管理 。
-
4. 新老财务账目分开 。“新老财务帐目分开的核心是要正确核定应由财政补贴的挂账额度，同时要认真制定和落实消化新老挂账的措施，并要求在新体制下不得再出现新的挂账。”[103]
-
5. 完善粮食价格体制 。建立收购保护价和市场价的动态关系；销售限价；进出口和储备粮宏观调控。
-
6. “要充分发挥 国有粮食企业收购粮食的主渠道作用 ，农村粮食收购主要由国有粮食企业承担， 严禁私商和其他企业直接到农村收购粮食 。”
“四分开、一完善”政策鲜明地继承了 94 分税制思路， 政企分离、减轻中央财政负担、中央和省级责权分离 等。
1998 年 6 月 3 日，国务院召开全国粮食购销工作电视电话会议，朱镕基出席并发表重要讲话，正式提出“ 三项政策、一项改革 ”。
下文接着引用王德文、黄济焜《中国粮食流通体制改革》一文：
到 1998 年，国务院又出台了在学术界和地方很有争议的“ 三项政策、一项改革 ”方案，即按 保护价敞开收购余粮、实行顺价销售、收购资金封闭 运行三项政策， 加快粮食企业自身改革 ，转化经营机制，提高市场竞争力。2 年 来的实践证明， 预期的改革目标不仅难以实现，而且更加大了走出双轨制度的难度。[81]
专家学者普遍认为“四分开、一完善”与“三项政策、一项改革”政策的主要目的是 使粮企止损盈利并迎接市场化、消化历史亏损挂账。 笔者根据各方文献，结合自己思考对此一时期政策的理解如下：
-
1. 关于“保护价敞开收购余粮”的内在逻辑，朱镕基曾在 1998 年粮食工作会议上如是说：
从我国的基本国情出发，为了 保障农民收入的稳定增长 ，对农民出售的余粮，只能由国有粮食收储企业按保护价敞开收购， 不能侈谈什么‘放开’。在这方面，过去的教训是深刻的。1992 年秋收后，一些地方盲目放开粮食收购和价格， 结果大量私商进农村抢购粮食，粮食市场混乱， 粮价猛涨 。国家不得不采取 抛售专储粮 等措施，才把粮价稳住，为此付出了巨大的代价。[104]
笔者认为朱的谈话除防止粮价过低外其实还有三个含义， 一、虽然目前粮食供给过剩，仓储也过剩，但如果以市场来主导，则粮食产量可能会降低。我国目前仍要保证产量。二、如果粮食产量降低，供给不足，从而粮价暴涨，国家就要花费巨大代价“稳 住粮价”。三、禁止私商粮贩收购，形成国家垄断性市场，便于宏观调控和实现国营粮企的顺价销售3。
笔者还有一个相当主观，缺乏科学论证，很可能错误的揣测，希望读者能够批评指正。根据卢锋所言
我国粮食生产继 1995 年丰收和 1996 年特大丰收之后，1997 和 1998 两年仍是较大丰收年，这是一个很异常的现象。因为过去专家和官员谈粮食，通常有“ 两年一歉”或“两丰两歉一平” 一类的说法， 不可能有三年连续丰收 ，认为这是 我国粮食产量 受气候制约 的周期波动规律。然而 1995 年以来四年连续丰收 ，以往的经验和规律似乎突然失去了灵验。反常现象必有反常原因，这应当主要是 价格保护政策 的功劳。
那么，是不是可以换一个角度来想。国家 1998 年制定“ 保护价敞开收购 ”政策时其实是预期我国粮食减产？如果粮食如预期一样减产，那么这一政策对财政将 不是利损，而是利好 。这可能是错判 96 年粮价 2 年之后的又一次错判。
王德文、黄济焜评价此政策造成的弊端是：
保护价敞开收购导致的 国家仓储设施、信贷资金和粮食风险基金负担沉重 。（陆文强等调查资料显示）1998 年国家粮食储备率高达 60%，属超安全储备 ，成为 严重的经济负担，国家仅支付保管和利息就高达 500 亿元，财政已不堪 重负。”
虽然保护价落实折损后的价格并非那么如意， “敞开收购”也未能真正贯彻执行，但提高了粮农一定的安全感，粮农的生产积极性没有立即减弱， 随着保护价的持续降低和取消保护政策，我国抗压农民生产积极性才真正降低。因农村和国家有大量库 存， 我国粮食过剩问题存在到 2000 年。
-
2. 顺价销售的内在逻辑是通过严禁私商和其他企业（非国有粮企）直接收购粮食形成的垄断性地位使 国家掌控市场 ，节约成本和增加利润，最终使 粮企止损盈利、消化历史亏损挂账 ，
（1） 高昂垄断行政成本 ：如王和黄所说政府主管部门、公安、工商、税务等有关部门、建立加工企业台账和粮食稽查队伍等的财政支出。 但是此时的垄断性国营粮企也增加了各项成本。 （2） 高昂经营性成本 （收购资金利息、仓储成本、人 力成本、损耗、政策失误等）。（3）国营粮企将一些 经营性亏损转嫁 至下游粮农、上游粮食需求单位如面粉厂等、提供财政补贴的国家（ 经营性亏损转嫁为政策性亏损 ），伴生吃拿卡要的 权力寻租 。
笔者认为，这一切导致的结果只能是 农民粮食经粮企收购折算后的实际收购价 仍然较低。此时我国仍有 2 亿多农村生产单位，加之以上原因， 无法有效管控逐利私商和非国企粮贩 ，从而“ 粮食部门与私商粮贩在价格竞争上并没有太 大的区别 ”。最终 “市场仍是竞争性市场状态”， 国家耗巨资赔钱运行“三项政策、一项改革”。
曹宝明的论述比较实在一些：
事实上广大农民已经习惯了将自己的粮食出售给服务 远远好于 国有粮食部门的私人粮商，在 1998–1999 年的粮食收购中工商行政管理部门及国有粮食部门已经自认 无能为力 了。[103]
农民并未获得实惠，王和黄的文章可以提供论据：实际执行过程中 农民收入不升反降 。“1999 年农民人均纯收入为 2430.0 元，其中来自种植业收入为 342.3 元，比上年下降 10.5%（农村固定观察点办公室，2000）”。
竞争性市场状态下，农民实际卖粮价必然低于市场价，可通过图 12.4 获知此时期粮农真实收入上限。
-
3. “ 收购资金封闭 ”政策的内在逻辑是为 杜绝收购资金的挪用和超期占用，以控制财政贴息 。
笔者没有找到“资金封闭”政策的宏观深刻论述，仅列举几个例子吧。地方粮企指责地方财政 挤占挪用粮企补贴 ，指责农发行只管收购所需 封闭资金 ，限制了粮企生产运营的 动态要求 ，如企业缺乏所需信贷、企业间资金流转 受到限制等。农发行指责地方粮企 挤占挪用收购资金 ，粮企 亏损挂账 等。
98 粮改政策当年就无法贯彻实施，此后保护价开始放开，但 98 粮改精神尚在。
1999 年 5 月 30 日，国务院发文《国务院关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的通知》。《通知》中提出：
黑龙江、吉林、辽宁省以及内蒙古自治区东部、河北省北部、山西省北部的春小麦和南方早籼稻、江南小麦，从 2000 年新粮上市起 退出保护价收购范围 ……1999 年暂不退出保护价收购范围，但要 较大幅度地调低收购保护价格水平 。 具体办法由各有关省级政府根据本地的实际情况研究决定。
2000 年 2 月 10 日，湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平向时任国务院总理的朱镕基写信，“ 农民真苦，农村真穷，农业真危险！”这几年间我国个别地区也发生个别粮农群体性事件。
2000 年春天，经国务院批准，浙江成为全国第一个实行 粮食购销市场化改革 的省份。
2000 年 2 月 2 日，国务院办公室发文《关于部分粮食品种退出保护价收购范围有关问题的通知》。《通知》中指出“从 2000 年新粮上市起， 长江流域及其以南地区的玉米退出保护价收购范围 。”
2001 年我国继续缩小实行粮食保护价政策的范围和品种，将实行粮食收购保护价政策的地区局限在粮食主产区，同时 赋予粮食主产区省级人民政府自主决策的权力，即自行确定实行保护价收购的品种、范围和办法。
2001 年 7 月 31 日，国务院发文《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》。《意见》中提出：
特别是东南沿海的浙江、上海、福建、广东、海南、江苏和北京、天津等地区的经济相对比较发达，农业和农村经济结构调整的潜力较大，粮食市场发育较好，粮食购销形势已发生很大变化，完全可以 放开粮食收购，粮食价格由市场调节 。
从 2000 年到 2004 年 5 年，当年生产粮食其实无法满足当年消费所需，缺口是由库存来补充，借此我国每年消耗约 400 亿–700 亿斤的库存4。
邓大才所作《粮改 30 年：农民、市场与国家的博弈与利益重构》[105]对粮改的分析非常深刻客观，并具有完整逻辑链条的，这在粮改论文中是 相当难得和罕见 的。 为读者观看方便，笔者直接大篇幅引用邓大才的文章吧。
1999 年开始国家每年都 下调收购价格及保护价格 ，而且还允许部分收购价格低于保护价格。另外退出保护价格收购的粮食又缺少其他收购主体， 粮食价格大幅下滑 ，“卖粮难”再次出现， 而且有些地区种粮还出现了亏损，农民 纷纷 以脚投票，弃田抛荒，粮食播种面积不断降低，1999 年至 2001 年分别下降 0.55%、4.15%、2.2%， 粮食产量也逐年下降 ，三年分别下降 0.76%、9.09%、2.06%，特别是 2000 年粮食减产 4621.1 万吨，2001 年粮食总产量只有 45263.7 万吨，达到了历史新低。 但是此时，中央对粮食供给仍然比较乐观，根据库存与粮食价格判断，粮食仍然供过于求， 其实此时已经开始酝酿 新一轮的粮食紧张。
2002 年虽然粮食播种面积减少，但是粮食产量有稍许的增长，减缓了改革的压力，更重要地是 老一届的政府领导即将卸任，没有大改的动机，但是粮食的根本问题没有解决，粮农增收的环境没有解决，2002 年粮食价格下滑到了 谷底 ， 2003 年粮食播种面积继续减少，粮食再次减产 2636.3 万吨。2003 年底粮食供给形势发生了重大的变化，粮食价格开始上涨，累计的粮食问题开始爆发。老的粮食政策已经无法适应当时的经济社会的需要， 新一轮粮改势在必行 。
2004 年，粮食市场化改革开始。
3 顺价销售：指国有粮站、粮库等粮食购销企业出售的原粮及其加工的成品粮，必须以粮食收购价格为基础，加上合理费用和最低利润形成的价格进行销售，不允许以任何形式向任何粮食加工、批发和零售企业亏本销售。
4 任职于国务院发展研究中心农村经济研究部的韩俊所作《当前我国粮食供求形势分析》一文中提出“自 2000 年以来我国粮食消费需求大致在 9600—9800 亿斤之间”，笔者结合我国粮食年产量计算出此一阶段粮食库存消耗数据。
13.1.4 有限制的市场化改革
2004 年 5 月 26 日《粮食流通管理条例》正式对外颁布，赋予了粮食行政管理部门管理全社会的粮食流通和对市场主体准入资格审查的职能， 个体工商户和非国企具有了直接收购粮食的资格，具有了合法性。
2004 年 5 月 31 日国务院召开全国粮食流通体制改革工作会议，发布的《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》明确宣布，2004 年全面放开粮食收购市场，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。
邓大才深入客观地介绍了 2004 年粮改起初几年的情况，笔者已无力再将农业问题继续写下去，推荐读者尽量阅读邓大才的完整文章。为方便读者，以下仅直接引用邓大才原文吧，
2004 年中央以农民增收为主题发布了 1 号文件，要求“ 国家将全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营 ”。2 月全国人大会议为配合和落实中央 1 号文件精神，政府工作报告以粮食为主题——“ 调动农民积极性，增加粮食生产 ”，推出了一系列的粮食生产优惠政策： 一是直接对农民实施粮食补贴，这是几千年中国政府第一次对粮食生产者进行直接补贴；二是加大粮食主产区减免农业税的力度，11 个粮食主产区省市降低 3 个百分点，其他地区降低 1 个百分点； 三是扩大良种补贴试点范围和规模，鼓励农民进行粮食结构调整；四是对重点粮食品种实行最低收购价格制度，实施“地板价格”保证农民利益；五是稳定农业生产资料价格。 这些政策都是 历史性的突破 ，表明国家 从向农民索取剩余转 向休养生息，从“以农补工”转向“以工补农”， 政策的出发点和目标已经发生了根本性的变化。
2004 年粮食改革政策和粮食生产支持政策，使 粮价开始回升 ，连续两年粮食播种面积增长，粮食产量增长。但是由于多年粮食减产的供给压力， 粮食价格回升比较快 。
为了培育粮食生产能力，2005 年中央 1 号文件强调“ 提高农业生产能力 ” ，一是继续加大“ 两减免、三补贴 ”等政策实施力度，即减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税，对种粮农民实行直接补贴，对部分地区农民实行良种补贴和农 机具购置补贴。二是切实加强对粮食主产区的支持。三是建立稳定增长的支农资金渠道。
2006 年中央 1 号文件要求“ 稳定发展粮食生产 ”， 全国人大会议决定取消农业税 ，几千年以来加在粮食生产上面的税收被取消。2007 年中央 1 号文件同样也强调“ 继续促进粮食稳定生产 ”，加大农业生产的补贴范围和水平， 2008 年中央 1 号文件要求“ 高度重视发展粮食生产 ”。由于粮食政策已经在“04 粮改”调整到位，2005 年至 2008 年基本没有出台有关粮食改革的专门文件，只是在四年的中央 1 号文件中强调粮食安全，确保粮食产量，减轻粮农的负担，增加粮 食生产经营的支持和保护。[105]
2007 年至 2008 年出现的一些新情况检验着“04 粮改”政策框架的弹性。这两年国际粮食价格大涨，但是 国内粮价 却在国家抛售储备粮的调节下 “非常稳定”，而且 粮食生产资料更是随国际粮价水涨船高 ，国内国际粮价差异 巨大、粮食生产成本不断侵蚀农民的粮食收益，粮食生产是否又在隐藏着 下一轮的粮食危机 和农民“ 以脚投票 ”呢？
13.2 分税制
13.2.1 分税制历史资料简单汇总
自 1985 年 3 月 21 日确定 财政包干制 以来，因利益关系，我国地方政府往往采用地方收款（预算外收入，地方独享）代替税收（预算内收入） 、减免或隐瞒税收、以行政收费、集资、摊牌和赞助等代替税收等手段，实际控制了有效税率和税基。为 [97]中央在 80 年代末的分税尝试均未 应对中央财政收入困难，中央政府向地方政府借款，并在还款上采用了拖延、欺骗、耍赖、强霸等手段补贴中央财政，使地方政府不愿再借钱给中央。 有效实施。
1982—1992 年，地方预算外收入年均增长 30%，远超过预算内收入年均 19% 的增速。1992 年，地方预算外收入达到了预算内收入的 86%，相当于“第二财政”了。[106]
（分税制之前）为了地方利益，地方政府可以通过操纵税收部门而方便地“ 藏富于企业 ”。除了在企业承包制之下税前还贷之外，地方政府还大量使用减免税和税收优惠政策。这导致减免税的范围不断扩大，许多地区擅自越权减免税收。根据国家 审计署对十个省市工商税收减免的调查，1990 年共减免流转税 97 亿元，占当年流转税入库数的 20.7%；1991 年 19 个省级财政越权违规减免税收额占违纪金额的 22.7%。除了减免税之外，地方企业偷税漏税的现象也非常严重。根据某省的调查，国营企业 [64] 的偷税、漏税面达 70%，集体企业为 72%，个体经济和私营企业达 85.5% 。
[107]与张曙光所作《中国经济学风云史》 以下资料汇总主要来源为江大桥所作《我们地方没钱：分税制改革下中央与地方的博弈》 。
中央财政收入困难，90 年代初期我国两任财政部长由“穷得只剩下背心和裤衩了”到“我连背心都没有，只剩下裤衩了”。加之经济过热、汇率改革等，造成的人民币持续大幅贬值、通货膨胀：
1992 年，党的十四大提出确立建设社会主义市场经济，“ 要逐步实行税利分流和分税制 ”。6 月 5 日，财政部开始在天津、辽宁、沈阳、大连、浙江、武汉、重庆、青岛和新疆九个试点试行分税制。
1993 年，朱镕基正式接手分税制的改革，当时 财政收入 在国内生产总值的比重从 1979 年的 28.4% 降到 1993 年的 12.6%， 中央财政在全国财政的比重 从 46.8% 降到 31.6%，也就是所谓“ 双降 ”的局面。
据张曙光，最具影响力并引起中央强烈重视、正式采取分税制改革的学术源头为当时留美归国博士（学位）王绍光、胡鞍钢所著《中国国家能力报告》[85]756，该报告发表于 1993 年 5 月。报告中认为当时实行财政包干制的国情为“ 弱政府、弱中央、强地方、财政收支最为分散 ”。
1993 年夏季，中国最高当局决定实行财税体制改革。7 月 23 日，朱镕基副总理在全国财政工作会议上宣布，中央决定取消中央与地方财政大包干的制度。从 1994 年起在全国实施统一的财税体制。即建立 中央和地方的分税制 。从此，税制改革进 入了快车道。
为应对地方对即将施行的分税制的不满情绪，朱镕基亲自带队，从 1993 年 9 月 9 日–11 月 21 日，先后分 10 站走访了 17 个省、市、区。[85]758
1993 年 12 月 25 日，国务院发布《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》：
从一九九四年一月一日起改革现行地方 财政包干体制 ，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行 分税制财政管理体制 。
中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润 等。外贸企业出口退税，除一九九三年地方已经负担的 20% 部分列入地方上交中央基数外，以后发生的 出口退税全部由中央财政负担。
地方固定收入包括： 营业税 （不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税）， 地方企业所得税 （不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上交利润，个人所得税， 城镇土地使用税，固定资产 投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税 ，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税， （简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产和赠予税， 土地增 值税 ，国有土地有偿使用收入等。
中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享 75%，地方分享 25%。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入， 海洋石油资源税 作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享 50%。
一九九四年以后， 税收返还额 在一九九三年基数（即 1993 年的 消费税 + 75% 的增值税 - 中央下划收入 ）上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的 1:0.3 系数确定，即上述两税全国平均每增长 1%，中央财政 对地方的税收返还增长 0.3%。
此外，为实行分税制， 财税分家 ，原财务系统下的税务系统独立为国税、地税两套机构；中央通过分税制集中起来的财力，不断加大对落后地区的“ 转移支付 ”。
此后又对税权划分进行了一系列调整和完善：
连续 6 次调整中央与地方证券交易税分享体制，到 2003 年达到 98%；金融保险业营业税率，从 1997 年 11 月起由 5% 提高到 8%，增加的收入全部归 中央财政 。2001 年起分三年恢复到 5%；1999 年恢复开征 利息所得税 ，收入归 中央财政 ；从 2002 年起，除部分中央企业和机构缴纳的所得税继续作为中央收入外， 其他企业所得税和个人所得税收入 以 2001 年地方实际的所得税为基数，中央与地方 增量分成 ，分成比例 2002 年为 5:5，2003 年为 6:4，以后年度再根据实际收入情况商议； 新办企业的所得税 由国家税务局征收， 新增税种的收入 都由国家税务局征收；来自 新批转为非农用地的国有土地有偿使用收入 上缴中央；2004 年 10 月对 出口退税机制 进行重大改革，适当降低出口退税率，从 2004 年起以 2003 年出口退税为基数，超基数部分的应退税额由中央与地方按 75% 和 25% 的比例共同承担。[108]
“ 财权与事权相匹配 ”成为分税制基本原则及政策合理性诉求。胡锦涛在 2012 年 11 月 8 日中国共产党第十八次代表大会上所作政府报告中改为“ 财力与事权相匹配 ” 。“财权” （与税基相关）变“财力” （政府拥有的可支配财产） ，这一变 动是为削弱地方权力，减轻各地区发展不平衡现象，便于向落后地区转移支付。
13.2.2 分税制的后果
2011 年清华校庆，朱镕基回校参观，借着师生座谈会的机会说到分税制：
指责“攻击分税制，说分税制掏空地方财政，造成农民贫穷的人， 。他用 2010 年的财政数据举例，92 年、93 年的中央财政比例是 28%、27%，而 2010 年，扣除财政转移支付 3 万 3000 亿， 中央财政不过是 1 万 5900 亿只 “根本就是无知！无知还透顶” 占 20% 左右，地方政府有的是钱。
（朱镕基说）“当然我们还有缺点，主要是返还支付的方式……税收返还 (转移支付) 的工作做得不好，要靠地方‘跑部钱进’，求爷爷告奶奶才能拿到，分税制有缺点，但我负的责任不是主要的，因为我当时就说，分税制改革没有完，要继续进行。”
“(财政收入) 总共 8 万亿，一来一回 (地方) 收回来 7 万 3 千亿，还少啊？还没钱？现在地方有的是钱。这房地产 (问题) 根子就是 房改政策错误 ……我们制定了一个错误的政策，就是 房地产的钱，都收给地方政府，而且不纳入预算，这不得 了。这个钱就是搜刮民膏，所以把地价抬得那么高。 这个绝对不是分税制的错误。地方没少收钱……”
笔者认为，朱镕基说得还算中肯，但也有遗漏之处，现结合资料总结如下：
一、集中力量办大事。
邓小平认为的我国体制优势——“ 集中力量办大事 ”得以建立。当然，“集中力量办大事”未必就使大事有个好结果，也可能造成更大恶果，但分税制确实赋予了中央政府更多的可能与力量，得以指导整个市民社会朝某方向发展。
胡鞍钢认为“中央集权——地方分权混合模式得以建立，且以中央政府为主导，中央确立了自己的主导地位”，避免了省级政府权力过重、各自为政。弱中央、强诸侯在中国历史上没有好结果。
笔者认为，就全球化环境下，繁荣地区、都市本身就获得了更多自主权，与世界各国、地区建立了更多联系，这些繁荣地区、都市在一些层面或部分上甚至可以影响或超越国家。近三十年世界各国基本都处在民族国家与全球化这一具有内部强大张力的框架 之下，一个强力中央的集权管控，能够使繁荣地区受控、不至于太过出格，同时为落后地区多输血，也使国内意识形态较为统一。如胡鞍钢所说，地区的 多样性 仍主服从于中央的 统一性 。
二、分税制没有完成，层层盘剥克扣下加总事权最重的县乡只有最少的财权，财政困难。
中国是中央、省、市、县、乡五级管理体系，分税制方案所预想的减少财政层级没有实现，成为省市县乡四级从上至下的层层盘剥克扣，导致 县乡事权最重，财权最小 。
“中央现在只是对省级政府转移支付，确实 没有解决省以下的转移支付问题 。 胡鞍钢在 2014 年接受采访时说到， ”其实在王绍光、胡鞍钢 1993 年所著《国家发展报告》中，确实已经提出建立 四级政府运行结构，实行三级财政征收和四级财政 使用 。但是“ 当时中央来不及解决这一根本问题 ”5。2006 年后我国逐步提出“ 省管县 ”，最终目标建立 财政实体三级架构：中央、省和市县 。
根据财政局科研所领导贾康、白景明研究：
自 1994 年以来，中央的资金集中度实际在 下降 （从 1994 年的 55.7% 下降到 2000 年的 52.2%），而省级政府的集中程度不断加大， 年均提高 2%(从 1994 年的 16.8% 提高到 2000 年的 28.8%)。市一级政府同样在想方设法增加集中程 度。2000 年地方财政净结余 134 亿元， 而县、乡财政赤字增加 。这些说明 实际上财力在向省、市集中。[109]
省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移， 特别是县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾。
据腾霞光研究：
1994 年分税制改革几乎没有触及省以下转移支付，各级包干体制下的转移支付得以延续。……地方转移支付以省级为主，地市级规模很小，县级几乎微不足道。1994–1997 年全国 28 个地区均等化转移支付，中央占 37%、省级占 47%、地市级占 15%、县 级只占 %1。
官僚考核制度与权力寻租变现明显是造成五级政府 层层盘剥克扣 的主要原因，并且因县、乡政府财权事权两极分化，事实上加重了当时的城乡二元对立，县乡困难。
三、分税制没有直接使中央掏空地方，没有直接导致地方走向土地金融，中央大量转移支付基本弥补了地方缺口。但分税制下国有土地转让收入全归地方的政策，加之 1998 年取消福利房、住房市场化货币化、发展住房金融促成了地方走向土地金融。
简明论述可见粤开证券研究所《1998-2023 土地出让收入排名变迁年》。顺带一提，笔者认为粤开证券研究所这份报告相当中肯客观，比一些专家论文专著要好得多。
分税制确实导致财政收入初次分配中地方占比低、支出占比高, 但是 经过转移支付的二次分配后地方占比大幅上升, 而中央通过掌控一定财政资源加强宏观调控实现区域均衡是必要的 （笔者注：中央与地方财政收入比例和转移支付规模可见 表 13.1 。）。
分税制改革改变了财政包干制下中央财政困难的局面, 解决了“两个比重 ( 财政收入占 GDP 比重、中央财政收入占全国财政收入比重 ) 下降”问题, 提高中央宏观调控能力, 是持续推进财税体制改革的重要一环。但分税制改革初期, 中央和地方财权 事权划分合理性欠缺, 地方政府支出责任较重, 中央对地方转移支付制度亟需完善, 甚至出现“ 跑部钱进 ”情况。
另外如朱镕基所说，中央所拥有的集中财力及转移支付权力，造成“ 跑部进京 ”现象。各级地方政府、机构、企事业单位机构均设立驻京办事处；部委官员权力巨大，其个人与地区的政治人文关联，同地区所得政策支持相关，也存在官僚权力寻租 变现问题。
四、财政包干制下地方政府公司化追求财政收入增长的锦标赛，在分税制后反而被加强[64]。
中央收权，以转移支付方式控制地方发展方向的分税制，使地方可以自由支配的收入下降，反使地方支出压力持续加强。经济建设为中心的官僚考核机制促成地方开展竞争更为激烈的 GDP 锦标赛，寻求新的增长点，为此可以以牺牲其他非核心指标为代价。
| 年份 | 全国 | 中央财政收入 | 地方财政收入 | 中央转移支付（亿元） |
|
||||||||||||||||||||||
| 财政收入 |
|
|
|
|
|
|
|
|
合计 | ||||||||||||||||||
| 1993 | 4349 | 557.80 | 958 | 22.02% | 3391 | 16.45% | |||||||||||||||||||||
| 1994 | 5218 | 639.00 | 2907 | 55.70% | 2312 | 27.64% | 99 | 361 | 1799 | 2259 | 12.41% | ||||||||||||||||
| 1995 | 6242 | 387.70 | 3257 | 52.17% | 2986 | 12.99% | 133 | 375 | 1867 | 2375 | 14.12% | ||||||||||||||||
| 1996 | 7408 | 349.10 | 3661 | 49.42% | 3747 | 9.32% | 161 | 489 | 1949 | 2599 | 14.34% | ||||||||||||||||
| 1997 | 8651 | 462.10 | 4227 | 48.86% | 4424 | 10.44% | 199 | 518 | 2012 | 2729 | 17.31% | ||||||||||||||||
| 1998 | 9876 | 507.70 | 4892 | 49.53% | 4984 | 10.19% | 210 | 878 | 2083 | 3171 | 17.43% | ||||||||||||||||
| 1999 | 11444 | 514.33 | 5849 | 51.11% | 5595 | 9.19% | 364 | 1424 | 2124 | 3912 | 16.93% | ||||||||||||||||
| 2000 | 13395 | 595.58 | 6989 | 52.18% | 6406 | 9.30% | 620 | 1613 | 2207 | 4440 | 19.03% | ||||||||||||||||
| 2001 | 16386 | 1295.89 | 8583 | 52.38% | 7803 | 16.61% | 1176 | 2200 | 2309 | 5685 | 17.68% | ||||||||||||||||
| 2002 | 18904 | 2416.79 | 10389 | 54.96% | 8515 | 28.38% | 1623 | 2401 | 3328 | 7352 | 16.06% | ||||||||||||||||
| 2003 | 21715 | 5421.31 | 11865 | 54.64% | 9850 | 55.04% | 1914 | 2598 | 3749 | 8261 | 16.60% | ||||||||||||||||
| 2004 | 26396 | 6412.18 | 14503 | 54.94% | 11893 | 53.91% | 2605 | 3423 | 4380 | 10408 | 15.51% | ||||||||||||||||
| 2005 | 31649 | 5883.82 | 16549 | 52.29% | 15101 | 38.96% | 3812 | 3529 | 4143 | 11484 | 16.00% | ||||||||||||||||
从 1994 年分税制改革之后一直到 2008 年，每年中央转移支付总额都高于地方预算收支缺口，一般要高 10%—20%。2009 年“4 万亿”财政金融刺激之后，地方可以通过发债来融资（县级则是建立起融资平台），收支缺口才开始大于中央转移支付 （2015 年新版预算法之后，省级政府才可以发债。但在 2009 年至 2014 年间，财政部可以代理省级政府发债）。[106]
笔者不知道是不是可以说，地方融资平台蜂起后，债务规模持续扩大至不受控后，中央和地方矛盾持续扩大，最终实际导致中央集权的衰退趋势。
四，继续重生产建设，轻民生消费
因中国财政以对企业征收间接税为主，不仅九成的税收征收自企业，税收之外的其他政府收入基本也都征收自企业，比如土地转让费和国有资本经营收入等。社保费中个人缴纳的比例也低于企业缴纳的比例。所以在分税制改革后的头些年，地方政府在财政 支出上向招商引资倾斜（如基础设施建设、企业补贴等），而民生支出（教育、医疗、环保等）相对不足。2002 年，中央提出“科学发展观” ，要求“统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展” ，要求更加重视民生支出。由于第一章中讨论过的规模经济、信 息复杂性等原因，民生支出基本都由地方政府承担，所以地方支出占比从 2002 年开始快速增长，从 70% 一直增长到了 85%。[106]
如果只是单纯要求重视民生支出、重义务、轻利益，在市场经济大背景下地方政府自然不会有强动力，必然有“软行为反抗”，结合土地金融等做文章。
这一点放在分税制中其实有些不妥。因为重投资建设、轻民生消费是中国自市场经济计划经济双轨制以来一直实际坚持的路线和问题，持续至今，根据笔者对当前一些主流“专家”观点的考察，这一问题很可能还会持续加重，相关论述可见第 十五 章 中国未来怎么走？。
13.3 土地金融
13.3.1 海南房地产泡沫危机
1988 年 8 月 23 日，海南脱离广东省独立建省，并在海南设立经济特区，成为当时中国最新、最大且是唯一的省级经济特区，成为全国各地淘金客们的狂欢地。1989 年到 1993 年间，商品房平均价格从 1400 元/平方米到 7500 元/平方米；商品房年销售面积 从 1000 万平方米到 9000 多万平方米；房地产投资总额从 3.2 亿元到 93 亿元；土地价格从几十万元/亩到 600 万元/亩，
据太平洋证券数据，高峰时期，当时总人数不过 656 万的海岛上有两万多家房地产公司，平均每 300 个人一家房地产公司。与此同时，大量金融机构进入，海南短时间内成立了 20 家信托投资公司，35 个城市信用社，此外还有一批股份制、会员制的金融性 公司；证券行业从 1989 年初建立海南省证券公司，到后来已发展为 26 个证券机构 34 个证券交易点。6
海南房地产此时玩的已是“击鼓传花”的金融游戏，下海官员、批条、虚拟概念（方案和图纸）、信贷、炒楼花、炒地皮、炒项目，上一人传给下一人，死的是最后一个接盘侠。
1993 年 6 月 23 日，时任国务院副总理的朱镕基发表讲话，宣布终止房地产公司上市、全面控制银行资金进入房地产业。24 日，国务院发布《关于当前经济情况和加强宏观调控意见》，16 条 强力调控措施包括严格控制信贷总规模、提高存贷利率 和国债利率、限期收回违章拆借资金、削减基建投资、清理所有在建项目等。银根全面紧缩，一路高歌猛进的海南房地产热顿时被釜底抽薪。这场调控的遗产，是给占全国 0.6％总人口的海南省留下了占全国 10％的积压商品房。全省“烂尾楼”高达 600 多 栋、1600 多万平方米，闲置土地 18834 公顷，积压资金 800 亿元，仅四大国有商业银行的坏账就高达 300 亿元。
当时在海南炒房的“万通六君子”之一的潘石屹自述当时在泡沫破裂前成功抽身的原因：
我到海口规划局查了一下我们的项目，是有（证件）的。我这人特别好学习，除了看完自己的，我还要看看别的项目。
我记得数字（海口规划局统计的海口人均住房面积）是四十九平方米。当时北京的人均住房面积是七点四平方米，而海南刚刚建省，在海口这样一个不富裕的地方，电都没有，一个红绿灯都没有的地方，建房子要接近五十平方米，北京才七平方米多。
这就是房地产泡沫啊，跑的越早越好。于是我就赶紧跑到北京来，做了第一个项目，在阜成门这边，万通新世界广场，赚了不少钱。海口的企业家，多少企业家，基本上全军覆没，出来的很少。
有好多人说，我们几个人，能够从海口这边逃着出来，能够从海南岛的 92、93 年房地产泡沫里逃着出来，非常聪明，很有远见。其实呢就是算数，就是建筑面积除一个人口数。就是常识。
不要把这些商业的东西搞的多神秘，一会儿佛了，一会儿道了，一会儿鬼了，一会儿神了，没有这么神秘的东西，就是要尊重常识。
多么聪明，举一反三的潘石屹啊！呵呵，你信么？反正笔者不信。
同期不止海南，北海、惠州、上海等地也出现了房地产热。当时朱镕基也在视察北海时就此提醒过北海市政府。1999 年 1 月 8 日朱镕基在省部级领导干部金融研究班上对这时期的房地产热总结到：
从计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡中，许多长期积累的深层次矛盾集中反映在金融领域。仅从房地产看，1992 年、1993 年的房地产热，就造成银行不良贷款几千亿元。目前，全国闲置的商品房多达 7000 多万平方米，价值在 4000 亿元左右；光 是海南省就闲置 1600 万平方米，占压银行资金 460 亿元。原来占用的那些贷款，连本带息，现在要翻一番。同时，建起来的房子质量差、价格高，地理位置也不好，很难处理掉。这些绝大部分已成为银行的呆账、坏账。
沈奇、杨政：
海南烂尾房消化到 2007 年才接近结束。据泽平宏观数据，截至 2006 年 10 月，全省累计处置闲置建设用地 23353.87 公顷，占闲置总量的 98.17％，处置积压商品房 444.82 万平方米，占积压总量的 97.6％。而海南省的房价到 2010 年才再一次回到 1993 年 时的水平，海南经济的萧条周期近 20 年。
13.3.2 住房双轨制
1990 年 5 月 19 日国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，明确规定土地使用权可以采用 协议、招标和拍卖 三种方式。“这标志着中国的土地市场走上了有法可依的轨道，从而使土 地使用制度改革在全国推开。”
1992 年 11 月，国务院发布《关于发展房地产业若干问题的通知》，提出进一步深化土地所有制改革，继续深化城镇居民住房制度改革。房地产的发展在 1992、1993 年迎来了第一个高潮。1992、1993 年商品房销售总额同比分别增长 79.35% 和 102.47% ； 1993 年固定投资完成额累计同比始终保持在 60% 左右。
1993 年 6 月，国务院发布《国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，提出了“ 国 16 条 ”，即整顿金融秩序、加强宏观调控的 16 条政策措施。这是 国家第一次宏观调控过热房地产 。其中包含要严控涉房信贷，坚决制止炒房地产 获取暴利的行为，房地产开发投资必须纳入固定资产投资计划等。海南等房地产击鼓传花游戏走到尽头，泡沫破灭。
经历初步探索之后，住房制度改革的市场化特征显现，逐渐形成以权力下放、培育市场主体为特征的改革。1994 年，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出按照国家、企业和个人合理负担的原则进行住房体制改革，将 公房实物分配 改为 货币工资分配 ，建立 面对中低收入的保障性住房和面对高收入家庭的商品房 ，建立 住房公积金 制度。至此，开始全面市场化的改革。 [110]
1994 年这份《决定》并没有有效刺激房地产市场，当时东北国企已开始出现实质性下岗，全国主流仍是福利分房，毕竟机关事业和国企工作人员可以福利分房的话有多少人会去市场买房呢？房地产市场尚不具备较大投资和金融价值。
据谢家谨《房地产这 10 年》回忆，
1996 年 7 月 11 日，朱镕基在听取国务院房改领导小组汇报时指出：目前的宏观经济形势很好, 是 1993 年以来最好的时期。但问题是国有企业亏损增加, 经济效益下降; 原因是结构不合理, 企业生产的产品不适销对路; 解决的途径是加大国有企业改革力度, 调 整产品结构, 减少库存积压。关键是打开市场, 搞活流通, 培植 新的消费热点和经济增长点 。当前最有可能形成消费热点的是 房地产 ……一要推进 住房商品化 ，二要有个好的规划。
1997 年初中央决定继续实行 适度从紧的财政货币政策 。同年 12 月 6 日，国务院发布《关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》，提到“前些年出现的房地产热、开发区热，造成大量不良信贷资产，其中大部分已成为呆账、坏账， 无法收回”。
13.3.3 新的增长点——住房市场化和资本化
1997 年东南亚金融危机已开始影响我国，1998 年累计下岗近 3000 万人导致消费低迷，初级产品出口出现负增长，形势严峻，财政货币紧缩尚未实施多少时日，便转为 宽松 ， 此后财政货币政策时常在一两年、甚至两三个月内经历从开始紧缩 到重返放宽的过程。
1998 年 3 月 19 日九届全国人大一次会议举行的记者招待会上，朱镕基说到：
我们必须确保今年中国的经济发展速度达到 8%，通货膨胀率小于 3%，人民币不能贬值……我们实现这些目标的主要手段是提高国内的需求……拿出较多的财力来刺激国内需求。这个需求就是加强铁路、公路、农田水利、市政、环保等方面的基础设施建 设，加强高新技术产业的建设，加强现有企业的技术改造，当然还有住房建设，因为这是 中国国民经济的新增长点 。
第三是住房制度改革。住房的建设将要成为中国经济新的增长点，但是我们必须把现行的 福利分房政策改为货币化、商品化的住房政策 ，让人民群众自己买房子。整个房改方案已酝酿三年多。我们准备今年下半年出台新的政策， 停止福利分 房，住房分配一律改为商品化 。
1998 年 5 月， ，正式宣布 1998 年下半年开始停止住房实物分配（停止福利分房） 《个人住房贷款管理办法》发布。7 月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》 ，逐步实行住房分配货币化 ；建立和完善 以经济适 用住房为主 的多层次城镇住房供应体系； 发展住房金融 ，培育和规范住房交易市场。
据 1998 年 3 月任职财政部部长的项怀城回忆，其上任时原定 5 年内消化 470 亿元财政赤字的财政紧缩预想 被打乱。同年 8 月份，财政部执行 1997 年 3 月 1 日人大委员会通过的决议，发行期限为 30 年的 2700 亿元特别国债（不计入赤字） ，向四大国有商业银行定向发行，所筹资金专项用于补充四大银行资本金，以达到国际清算银行《巴塞尔协议》要求——银行资本充足率不得低于 8%，挽救了濒临技术性破产的国有四大行。此外财政部又增发 1000 亿元 10 年期长期建设国债 （其中 500 亿元计入中央财政支出；另外 500 亿元算作中央替地方发债，转拨地方， 地方这 500 亿元不计入赤字 。 ），银行又据此再发 1000 亿元贷款 。根据项怀城主编的《中国财政通史》 ，“1998–2004 年共发行 长期建设国债 9100 亿 元 ”。
原本 1997 年 4 月发布的《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中规定“农地转为非建设用地的土地收益，全部上缴中央”。经过一年多中央和地方博弈，被 1998 年 8 月 29 日修订通过，1999 年 1 月 1 日起实施的《土地管理 法》“新增建设用地的土地有偿使用费，30% 上缴中央财政，70% 留给地方人民政府”所取代。中央希望通过土地收益方案的调整，来加强土地管理和耕地保护工作，但在地方政府的强烈反对下未能实现。[111]
另外，《土地管理法》第二条规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，农业用地如想转为建设用地，需经过征地环节，只有变成国有土地后才能上市转让，这也就确立了政府对于建设用地的垄断地位。
13.3.4 土地招拍挂
据王永红：
有媒体透露，1987 年至 1999 年，深圳市利用拍卖和招标两种方式一共卖出了 80 多宗地，面积基本上都在 1 万平方米左右。而每年协议出让面积是 100 多万平方米。两者相差甚远。1995 年、1996 年还一度终止了土地拍卖。1997 年连一次招标或拍卖都没 有举行。1998 年深圳市土地出让金达 108 亿元，但这一年仅有的两次招标和两次拍卖，一共只有 3.3 亿元。1999 年之前，深圳 90% 的土地实行的是非市场价格的协议出让。
协议出让意味着存在很强的人为操纵的可能性。 让行政权力从富有诱惑力的利益空间中退出，发挥市场机制在土地资源配置的基础性作用，需要很大的勇气，但能带来 巨额的回报 。1999 年，浙江开始在全省范围内实行 经营性用地 一律招标拍卖制度 。2000 年，全国土地招标拍卖收益为 350 亿元，而浙江一个省就达 195 亿元。
基层的首创精神，在 2001 年国务院 15 号文件（即《关于加强土地资产管理的通知》）和 2002 年国土资源部 11 号令（即《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》）中受到了高度重视。国务院 15 号文件提出，从严格控制建设用地供应总量，严格实行国有 土地有偿使用制度，大力推行 招标拍卖 ，加强土地使用权转让管理，加强地价管理和规范土地审批行为。国土资源部 11 号令则 对经营性土地协议出让“叫停”，明确 四类经营性用地使用权出让必须采用招拍挂方式 。这两个文 件对土地市场建设的推进作用显而易见：2000 年全国招标拍卖出让土地的收益为 350 亿元，2001 年为 492 亿元，增长率为 40%。2002 年，全国国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的宗数、面积、价款分别是上年的 108.55%、273.8% 和 197%。
招拍挂可让土地的市场化、资本化价值大幅上升，但当时地方政府为招商工业项目；房地产商为成本和利润率仍倾向于低价的协议拿地；招拍挂需更加庞大资金；另外协议出让拥有的较大权力寻租空间，这一系列问题导致出让土地面积和收入，仍以协议出 让为主。
国土资源部 15 号文落款日期为 2002 年 5 月 9 日，要求 7 月 1 日起施行。北京市就抢于 6 月 28 日发文《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让有关规定的通知》 ，开了几个允许 协议转让 的口子，如“绿化隔离带 （京政办发 [2002〕33 号） 项目、小城镇建设项目、危旧房改造项目以及其它重大建设项目中的经营性项目用地”“属于规划为高科技、工业用途的经营性项目用地确需协议出让的”，被称为“四个口子”。
2004 年 3 月 31 日，国土资源部、监察部发出《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求对土地出让的所有历史遗留问题，必须在 2004 年 8 月 31 日前界定并处理完毕。8 月 31 日后，不得再以历史遗留问题为 由采用协议方式出让经营性土地使用权。 业内称之为“8·31 大限 ”。国土资源部为此多次召开座谈会和电视电话会议作出部署。也就是 2004 年 9 月 1 日以后，土地使用权招标拍卖挂牌制度（简称土地招拍挂制度）得以在全国建立。
既然中央强令、意志坚决，而招拍挂确实可让地方政府获得更多土地转让收入，那地方何乐而不为呢？
“ 从此开发商（消费者）之间为买地而展开竞争，政府（生产 地方政府原来主要是低价或零低价出让工业用地，以吸引外来投资、刺激经济发展、扩大 GDP 考核指标；自招拍挂制度建立后向低价征地、高价出让住宅、商业用地发展，以赚取高额利差。 者）坐享生产者剩余。土地成为地方政府最主要的资本来源 ”[94]。
招拍挂和协议出让历年比例变化请见表 13.2 。
| 年份 | 出让土地面积比重 | 出让收入比重 | |||||||
| 协议 | 招标 | 拍卖 | 挂牌 | 协议 | 招标 | 拍卖 | 挂牌 | ||
| 2002 | 0.84 | 0.03 | 0.10 | 0.02 | - | - | - | - | |
| 2003 | 0.72 | 0.03 | 0.05 | 0.19 | 0.43 | 0.12 | 0.16 | 0.29 | |
| 2004 | 0.71 | 0.02 | 0.05 | 0.21 | 0.45 | 0.08 | 0.15 | 0.33 | |
| 2005 | 0.65 | 0.03 | 0.06 | 0.26 | 0.29 | 0.08 | 0.16 | 0.48 | |
| 2006 | 0.69 | 0.01 | 0.05 | 0.24 | 0.28 | 0.04 | 0.16 | 0.52 | |
| 2007 | 0.50 | 0.01 | 0.06 | 0.43 | 0.18 | 0.04 | 0.21 | 0.58 | |
| 2008 | 0.16 | 0.02 | 0.06 | 0.76 | 0.07 | 0.05 | 0.13 | 0.74 | |
王永红《攀登新的高度——我国土地有偿使用制度改革 30 年历程》：
一些地方为招商引资，工业用地出让中长期存在着 低地价乃至“零地价” 行为，严重干扰了土地市场秩序，为一些地方搞低水平重复建设和扩大固定资产投资提供了条件。其获取土地的方式必须加以改革。国务院 15 号文件已经提出：除按现行规 定必须实行招拍挂的土地外，工业用地也要创造条件逐步实行招拍挂出让。这个规定是 工业用地进入招拍挂 的一个信号。
2004 年出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（即国务院 28 号文件），有针对性地指出：“必须严禁非法压低地价招商”，同时要求要加快探索和实践，加快工业用地进入市场化配置。2006 年出台的《国务院关于加强土地调控有关问题的通 知》（即国务院 31 号文件），则完全把工业用地纳入了市场竞争的范围，要求“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准”。
2006 年 12 月 27 日，国土资源部发布《全国工业用地出让最低价标准》，并将从 2007 年 1 月 1 日起实施。此举标志着， 我国工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让 ，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准。
工业和经营性用地招拍挂出让，由国家政策上升为国家法律。2007 年 3 月 16 日颁布的《物权法》明确规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”
全国就此实行了普遍招拍挂制度。
13.3.5 土地增值税
土地增值税（采用 累进税率 ）在一定程度上能够体现土地级差地租和增值收益……国家征收土地增值税，主要目的是为 调节房地产开发市场的秩序，抑制房地产开发、转让的暴利行为 。因此，这一税种的征收，最主要受到影响的还是 房地产开发企业，特别是开发别墅、公寓、写字楼等高档项目的开发商，以及炒卖楼花的个人买卖行为。[64]
土地增值税在 1994 年分税制后属于地方政府收入，但一直征收不利。国家税务总局自 2005 年至 2010 年，曾经 8 次发文，对土地增值税的预征和清算提出要求，各地进展甚微。包括房地产上市公司在内，地产商一般是以 1% 的预征率来进行土地增值税的 计提，远远低于实际清算的税率。地产商出现拖欠、不清算、不缴纳土地增值税、甚至开发楼盘收回资金后注销公司等现象。地方政府碍于地产商提供的大额土地转让金及其他财政贡献，往往对占小头的土地增值税消极作为。而中国财政金融压力甚或危机 有时也使严格清算土地增值税政策半途夭折。
《21 世纪经济报道》记者荆宝洁曾获得一份未公开的政协提案。一位不愿透露姓名的全国政协委员在这份提案中说，根据计算，2005 年到 2009 年土地增值税共流失 2.52 万亿元。
对土地增值税的严格预征和清算，不足以让地方政府放弃对土地财政的依赖，原因仍然是土地收入太过巨大，其他收入无可替代。不过，中央政府愿意为地方政府寻找新的收入来源，地方政府当然会笑纳。[112]
13.3.6 地产商阶层对金融监管的胜利
中国人民银行办公厅 2003 年 6 月 6 日印发《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知（银发〔2003〕121 号）：
通知规定：
商业银行严禁以房地产开发流动资金贷款及其他形式贷款科目发放房地产开发贷款，并要求 企业自有资金不低于开发项目总投资的 30%；对土地储备机构发放抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的 70%，贷款期限最长不得超过 2 年 ；对未取得土地使用权证书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证的项目， 不得发放任何形式的贷款 ；商业银行发放的房地产贷款， 严禁跨地区使用 ；商业银行不得发放用于缴交土地出让金的贷款。
商业银行只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放个人住房贷款 ；对借款人申请个人住房贷款购买第一套自住住房的，首付比例仍执行 20% 的规定； “对购买第二套以上（含第二套）住房的，应适当提高首付款比例” ；“个人商业用房贷款的抵借 比不得超过 60%， 贷款期限最长不得超过 10 年，并且所购商业用房为竣工验收的房屋 ”。
时任金融监管机构——中国人民银行货币政策司司长的戴根有被认为是起草人行 121 号文件的关键人物。据他自述他在 2001 年就注意到房地产市场一些局部问题，2002 年向人行领导汇报“ 一是房地产投资增长明显高于销售的增长，第二是商品房空置 面积明显增长，而且增长幅度非常高 。因而给出了“ 部分地区房地产出现过热 ”的判断意见。”2002 年 4 季度抽查商业银行房地产信贷情况发现，房地产信贷违规金额接近 1 ⁄4。7
121 号文件受到很多大房地产商的 声讨和行动抵制 8。两个多月后《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》 （国发〔2003〕18 号）出台，提到“房地产业关联度高，带动力强，已经成为 国民经济的支柱产业 ” “ 发展住房信贷 ”“ 建设部要会同有关部门⋯⋯指导各地具体实施并负责对本通知贯彻落实情况的监督检查。”。
地产商冯仑就此说到“ 商人的声音首次大过了政府的声音 ”，一些评论家认为这是“ 地产商阶层的胜利 ”。10 月份，戴根有调任中国人民银行征信管理局局长。
2005 年 8 月 15 日，央行金融市场司房地产金融分析小组在发布的《2004 中国房地产金融报告》中提出，“ 很多市场风险和交易问题都源于商品房新房的预售制度 ，目前经营良好的房地产商已经积累了一定的实力，可以考虑 取消现行的房屋 预售制度，改期房销售为现房销售 ”。
房地产商们多以现房销售将引起房价上涨为理由反对现房销售。笔者认为，真实原因显而易见，资本只有自我增殖这一本质目的，现房销售将引起房地产大幅降杠杆，利润率缩水严重，资金流也随之匮乏干涸，金融属性大幅削弱才是真正原因，房价上涨是 这一真正原因的副作用而已。何况房市金融投资属性降低之下，房价未必会上涨。
袁一泓[112]写到：
2005 年 8 月 24 日， 建设部 新闻发言人表示， 商品房预售制度 是《城市房地产管理法》确立的一项制度。从十多年的实践看，这一制度与我国国情是适应的，目前还不能取消。
地产商们又赢了。
这第二次，地产商阶层从开始作战到胜利只花了 9 日。
国家审计署 2007 年第 86 号《上海市社保基金运营及管理情况专项审计》报告所披露的社保基金整体状况远比此前所暴露的福禧个案更为触目惊心：“多年来，上海市社保局共计运营基本社会保险基金、企业年金、小城镇保险等 8 个险种的社保资金，金额 共计达 329.44 亿，截至 2006 年 7 月 17 日，尚未收回的资金达 255.41 亿，占运营资金余额 387.31 亿元的 66%。”
根据报告，这些违规运营的社保资金大量投向了和国家宏观政策导向不符的产业领域——比如房地产业。
” 截至 2006 年 7 月 17 日， 对 44 家房地产企业贷款余额 201.25 亿，社保资金甚至给不法商人和企业提供了大量的资金支持。”
养老金个人账户依照 1997 年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》要求，应是实收账户——账钱相符、账人相符、账账相符，但历年来被一些地方政府挪用至养老金统筹账户，甚至搞金融投资、基建和房地产，具体数字不可考。其后 二十年，国务院数次要求坐实养老金个人账户，但最终未见实效。2000 年代末可能不少地区已直接转为名义账户——只记帐面数字，不做实，没有真实资金。
首先，名义账户制度下个人的养老金待遇完全由个人缴费水平决定，因此失去了在参保者之间进行收入再分配的功能，这从根本上动摇了国家基本养老保险制度的互助共济性与公平性。
其次，名义账户制度下由于缴费率确定不变，养老金水平下降之势几乎不可逆转。
再次，由于名义账户制下影响记账利率的因素是多元的，养老金增长率的波动性增大，结果必然削弱基本养老保险制度的稳定安全预期。[113]
2006 年在国内房价高启、地产行业景气上升的大背景下，房地产上市公司的盈利能力超过了 A 股市场的平均水平。共实现主营业务收入 927.48 亿元，净利润 83.36 亿元；同比增长接近 30% 和 60%。10
2007 年全国共完成房地产开发投资额 25280 亿元，增长 30%，增速上升 7.4 个百分点，高于其他行业的投资增速；占城镇总投资比重高达 21.5%⋯⋯吸引了大量信贷资金进入，房地产业利用国内贷款规模达到 6961 亿元，增长 32.3%。07 年虽是房地产行 业宏观调控力度最大的一年，但外资并未放缓进入中国的步伐，全年房地产开发利用外资高达 650 亿元，增长 65%，增速加快 8.24 个百分点。预收款大幅增长 31%。2007 年，全国商品房销售面积、销售金额分别为 76193 万平方米、29604 亿元，分别增长 25.7%、44.3%；其中，住宅销售面积、销售金额分别为 69104 万平方米、25323 亿元，分别增长 27%、48.6%。一线城市房价涨幅尤为巨大，07 年 12 月份，深圳住宅价格同比涨幅为 51%，北京 45%，广州达到了 30%，津、渝、沪三地的同比涨幅也都超 过了 15%。 各地地王频出。一些大房地产商盲目乐观，大举借贷。
美国次贷危机显现，加之国内房地产过热，销售不畅，信贷规模过大，央行数次加息后于 2007 年 9 月 27 日联合银监会联合发布《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》 ，被称为“927 房贷新政 ” （银发〔2007〕359 号） ， 严格房地产相关信贷 管理 。房地产走向低谷，房地产商资金链紧张。
7 21 世纪新闻报道，121 文件内幕戴根有回应：谁说 121 与 18 矛盾？
8 https://news.sina.com.cn/c/2003-09-16/14051753586.shtml
9 https://news.cctv.com/financial/20080326/100431.shtml
10 据水清木华研究中心《2006-2007 中国房地产业上市公司研究报告》
13.3.7 四万亿元投资刺激
2007 年 12 月初召开的中央经济工作会议提出了“双防”，即要把防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀作为宏观调控的首要任务。与此对应，中国继续实行 稳健的财政政策 ，而稳健的货币政策则转向较为严厉 的 从紧的货币政策 。
据袁一泓回忆，就连大房地产商潘石屹都对房地产未来持悲观态度，当时应在坐等抄底收购：
2008 年八九月，凭经验觉得买地时机到了，我（袁一泓）两次向潘石屹建议去买两块地，我知道他手里握着一大笔现金，但他不为所动。后来我才明白，老潘那时是在 等待收购可能面临清盘的地产商的优良项目，譬如绿城 。当然，潘石屹失望了。 土地的底没抄成，目标地产商全都好好活下来了。[112]
在世界金融危机日趋严峻、出口下滑、我国经济遭受冲击日益显现的背景下，中国宏观调控政策作出了重大调整，在 2008 年下半年更改为 积极的财政政策和适度宽松的货币政策 。
2008 年 10 月 22 日，财政部、国家税务总局发布《关于调整房地产交易环节税收政策的通知》 （财税〔2008〕137 号） ，“一、对个人首次购买 90 平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到 1%⋯⋯二、对个人销售或购买住房暂免征收印花税。三、对 个人销售住房暂免征收土地增值税。”
地方债的爆发始于 2008—2009 年。为应对从美国蔓延至全球的金融危机，我国当时迅速出台“4 万亿 ”计划：中央政府投资 1.18 万亿元 （包括汶川地震重建的财政拨款），地方政府投资 2.82 万亿元 。为配合政策落地、帮助地 方政府融资，中央也放宽了对地方融资平台和银行信贷的限制。2008 年，全国共有融资平台公司 3 000 余家，2009 年激增至 8 000 余家，其中 六成左右是县一级政府融资平台 。快速猛烈的经济刺激，对提振急速恶化的经济很有必要，但大水漫灌 的结果必然是泥沙俱下。财政状况不佳的地方也能大量借钱，盈利前景堪忧的项目也能大量融资。短短三五年，地方政府就积累了天量债务。直到十年后的今天，这些债务依然没有完全化解，还存在不小的风险。[106]
[64]
起初 4 万亿的预计投向见表 13.3 。
2008 年 12 月 20 日，国务院办公厅出台《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，标志着 房地产全面“救市” 的开始。加大对廉租房、棚户区改造等投资支持力度，加大对自住型和改善型住房消费的信贷支持力度等。
实际上，4 万亿投资刺激没有向预期方向流动 ：
2010 年 3 月国家发改委主任张平在全国“两会”期间说，4 万亿中央投资，没有一分钱进入房地产市场或是用于土地买卖，但包括国金证券首席经济学家金岩石在内的一些经济学家坚持认为，其中有 1/4 资金通过各种途径潜入了楼市。[112]
（居民消费和内需）没有办法拉动，只好存银行，银行贷款里面给了谁？我们知道，2009 年 4 万亿投资 是主要给了国企，而且主要是央企，10 万亿贷款 主要给了谁呢？还是国企，是央企，以至于我们有些我们的央企，感觉负担很重，他 拿到这么多钱怎么办呢？结果 纷纷成立房地产公司 ，就出现这个情况，所以根本的问题还是在体制问题上，在体制问题上，在不同的所有制企业，他获取要素的能力是不一样的，要素最重要的就是资本要素。另外一个问题，就是我们资本市场很 不正常，不是一个建立在规则上的一个真正市场，因此才出现这样的问题，根本的出路是改革。11
据范剑勇[114]：
2008 年之前，中国是 硬预算约束条件的土地财政模式 （见图 13.1 ，而 2008 年之后，是 软预算约束条件下的土地金融模式 （见图 13.2 。 2008 年之前，经济增长的动力是“ 制造业 + 房地产 ”两个轮子一起转，2008 年之后是偏向以 基础设施为主 的单轮驱动。
详细论述可见范原文，不再赘引。4 万亿之后的土地金融历史，就本书所占角度来说，似乎未发生明显本质转变，也不再赘述。
13.3.8 土地置换制度
本小节大量照摘周飞舟和谭飞智所著《当代中国的中央地方关系》。
自改革开放以来，我国工业化、城镇化推进速度越来越快，大量耕地农用地被占用是土地财政12 发展的必然要求。尤其是进入 21 世纪以来，各地土地财政带来大拆大建，形成规模不小的失地农民群体，频发的群体性事件成为危害社会稳定的重 要因素。自中央层面来看，基于保障 国家粮食安全 以及维持改革以来确立的家庭联产承包责任制的基本经营组织方式的要求，实行严格的耕地保护制度，以占补平衡为代表的系列政策应运而生，18 亿亩耕地红线 作为一项政治任务贯穿 而下，实行一把手问责制。
耕地占补平衡
1997 年 4 月，中共中央国务院发布 11 号文《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》，明确提出省（区市）必须保持 耕地总量动态平衡 的要求，同时确定了实行 占用耕地与开发复垦 13 挂钩的政策，首次明确提出 “耕地占补平衡”的概念。
随后在 1998 年 8 月，《中华人民共和国土地管理法》再次修订，明确提出“实行占用耕地补偿制度”，要求占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
1999 年 2 月 4 日，《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》（国土资发〔1999〕39 号）要求确保建设占地“ 占一补一 ”，逐步实现耕地占用的 先补后占、占优补优、不补不占 。自此，耕地占补平衡政策开始在全国各地大规模实施。
2006 年以前，占补平衡考核采取的是“ 算大帐 ”的方法—— 以区域为单位进行 ，考核区域内的总占总补平衡。这种方法存在的漏洞是，很多建设用地项目并没有实现法律所规定的占补平衡，建设用地占用耕地项目单位的补充耕地与土地 开发整理脱钩。同时，由于区域内的占补平衡考核仅仅关注于数量，一些建设项目 占优补劣 的现象比较突出。
2006 年 6 月 8 日，国土资源部第 3 次部务会议通过了《耕地占补平衡考核办法》，于当年 8 月 1 日起施行。“耕地占补平衡考核， 以建设用地项目为单位进行 ”“耕地占补平衡，实行占用耕地的 建设用地项目与补充耕地的土地开发整理项目挂 钩 制度。”不再采取大锅饭式的算大账。这一管理思路，为后来的增减挂钩所延续，即采用“ 封闭运行 ”的项目制运作模式，
随着工业化、城镇化的大势所趋，“保耕地红线”成为地方政府沉重的政治负担和资金负担。 耕地占补平衡政策自出台以来，在各地具体实施过程中主要存在：耕地的“ 实占虚补 ” ；补充耕地的“ 实优虚劣 ”以及 农地非农化和 非粮化 的风险。耕地占补平衡制度实行以来，各地实际工作中建设占用耕地长期以“ 先占后补 ”和“ 边占边补 ”方式为主，加上对补充耕地的监督力度不够，导致建设占用耕地 占而不补 、 占多补少 的问题经常发 生。国土资源部因此颁布《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》，规定从 2009 年开始，除国家重大工程可以暂缓外，非农占用耕地全面实行“ 先补后占 ”。
从地方政府角度出发，其更多的是从如何提高土地生产效益的角度出发的，因此如果单纯地维持原有以粮食为主的种植结构难以达到提高效益的目的，转变生产结构成为必然的选择，农地非农化、非粮化在所难免。所谓粮食安全的担忧也并非地方所考虑的 问题。在这一点上，中央与地方之间的矛盾凸显。
由于耕地的开垦整理需要一定的工程周期，因而由“先占后补”到“先补后占”的转变，开启了 耕地占补平衡指标化 的进程，各地纷纷建立 占补平衡指标储备库 。提前储备补充耕地，需新增建设用地时再从库中支取“指标”。
土地置换与指标折抵
中央、省、市、县、乡五级政府的五级规划与年度建设占用耕地计划指标等限制了各级地方政府对于新增建设用地、发展土地金融的强烈渴求，与中央严格土地制度框架出现较尖锐矛盾，违法占地屡禁不止，中央政府为此开了 以农用土地整理换取新增 建设用地 的“口子”。
1999 年 10 月，《国土资源部关于土地开发整理工作有关问题的通知》（国土资发〔1999〕358 号）提出土地置换和指标折抵。
- 土地置换
-
促进农村居民点向中心村和集镇 集中 、乡镇企业向工业小区 集中 ，选定新址 建设需要占用其他耕地 时，可以与腾出来的 旧址整理后增加的耕地 进行置换，实行这种方式置换的其建设用地 不占用年度建设占用 耕地计划指标 。
- 百分之六十指标折抵
-
实现耕地占补平衡的地区，可以用通过土地整理 新增耕地面积的百分之六十指标 ，向上级土地行政主管部门申请一定数量的 预留建设占用耕地指标 ，用于本地区必需的非农建设。但必须按规划用地，并要严格检查，适当控制。
这两项政策“指标的使用并 不占用当年的年度建设用地指标 ，因而受到各地方政府的欢迎⋯⋯也是城乡建设用地增减挂钩政策出台的前奏”。
但地方政府仍感受到发展建设用地限制较大：发达地区可供补充耕地量匮乏，不能满足新增建设用地需求；一般为 10–15 年的土地规划无法更好预见未来发展，不可占用基本农田14 使大块建设用地项目难以落地。于是一些省开始省内跨区域操 作，实现了较为系统性变通的是浙江省，一些人称之为“ 浙江模式 ” 。简而言之就是浙江省将一些指标统筹在省或市以内，不下沉分解至县乡级；并且各市之间可以交易指标，落后地区大量土地整理用以补充耕地，发达地区向落后地区购买耕地指标 专心发展建设用地。（详细了解可见汪晖、陶然《论土地发展权转移与交易的“浙江模式”——制度起源, 操作模式及其重要含义》。）
对浙江在土地发展权转移和交易上的改革探索，不仅学界有论述质疑浙江的做法是 规避中央政府基本农田审批权和新增建设用地土地有偿使用费，导致基本农田质量下降和建设用地总量失控 (谭峻等，2004 年)，中央政府也存在不少担心。
欠发达地区为了折抵指标从而过度投资土地整理，甚至在新增耕地比例上弄虚作假，或发达地区通过购买折抵指标无限制扩张城市和工业园区用地。
浙江省基本农田集中置换和易地代保政策15在国土资源部《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》(国土资发〔2003〕388 号和国务院办公厅《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧 [115]
14 基本农田：为了切实保护耕地，国家把按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，以及对建设用地的预测而确定的 长期或一定时期内不得占用的耕地 称为基本农田。
15 即基本农田易地代保：简而言之，发达市县有偿购买落后市县的基本农田，以便消除本市县相应面积、质量的基本农田保护，新增大块连续建设用地。
城乡建设用地增减挂钩
2004 年 10 月 21 日国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，“实行最严格的土地管理制度……鼓励农村建设用地整理， 城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩 ”。
（4 年陆续增加试点后，）2008 年 6 月 27 日，国土资源部印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，明确提出了“城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划， 将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设 的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区 （以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现 增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局 更合理 的目标。”其实仔细比较增减挂钩政策与之前我们所分析的建设用地指标置换政策其在表述上和本质上相类似，而这也反映了中国改革中政策制定的延续性和探索性。
同时 138 号文批复下达了第二批试点项目（共 10246 公顷，合 15.368 万亩），项目区以项目区备选方式下达。2009 年 3 月 5 日， 《国土资源部关于 2009 年第一批城乡建设用地增减相挂钩周转指标的批复》 （国土资函〔2009〕299 号），对河北、内蒙古、辽 宁、吉林、黑龙江、福建、江西、河南、湖南、广东、广西、云南、宁夏 13 省（区），批复下达周转指标 15.275 万亩（合 10183.3 公顷）。2013 年 10 月 23 日下午，国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察姜大明主持召开第 15 次部长办公会，审议并 原则通过 2013 年城乡建设用地增减挂钩指标分解下达方案，共批准 29 个省份开展增减挂钩试点，全国共安排城乡建设用地增减挂钩指标 90 万亩。[64]
指标计算公式：增减挂钩周转指标 = 拆旧区总面积-农民集中居住小区占地面积 = 项目区中建新地块可占地面积（见图 13.3 ）。所谓“ 周转指标 ”其在实质上是一种指标“ 预借 ”或“ 透支 ”制度。拆旧复垦是一项非常庞大的工程，短期内难以完成，因此不需要拆旧区完成耕地复垦工作之后，建新区才能够进行城镇开发建设。也正是在这个意义上才有了指标“ 周转 ”的概念，一般要求，指标三年归还。
增减挂钩的根本意义在于：开辟了一个独立于每年新增建设用地指标严控体系以外的指标来源，为城镇发展提供“不占指标”的“计划外”土地资源，且规模逐年增加。[64]
截至 2013 年底，全国共有 29 个省（自治区、直辖市）被纳入了试点范围，共下达周转指标约 90 万亩。
2017 年 4 月, 增减挂钩再出新政, 在《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》中, 明确允许 省级贫困县的增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用 , 进一步释放了政策红利。为了落实国家乡村振兴战略,2018 年 3 月, 国务院办公厅印发 了《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》, 规范了“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标 跨省域调剂 , 助力落实国家精准扶贫、绿色发展的战略。至此, 增减挂钩先后两次完成政策升级, 从省域内流转到跨省调剂, 逐步 拓展政策适用范围。这一阶段增减挂钩政策更加强调以人为本, 致力于城乡区域协调发展和社会公平。 [116]
，不管是政策实质还是地方需求，对新增耕地并无多少刺激，只是满足“ 占补平衡 ”即可。如图 13.3 ，为获得更多新增建设用地，地方倾向于减少农民集中居住小区占地面 据《央地关系》 积，显而易见的方法是“农民上楼”——楼房可以在单位占地面积提供更大容积率、容纳更多被增减挂钩析出的农民；并进一步采用合村并居等方法，以便最大化减少成本、扩大新增建设用地指标。
中央中央政府面临对地方监管失控的风险。一方面土地金融下，地方为 GDP 考核机制不满足于中央给定的增减挂钩指标，为获得更多新增建设用地或直接将用地指标出售给其他地方，对大量村庄违规改造；另一方面中央为维持地方发展的积极性及活力， 又不得不逐年扩大试点范围和规模。
增减挂钩以项目制方式向下推进，中央资金以项目形式向下转移，各级地方政府必须要有相应的配套资金和政策支持， 地方政府继续高额举债以及引入社会资本成为必然 。债务压力迫使地方忽视了反哺农业、农村、农民，仍倾向于以建设养建设； 可同时进行的拆旧和建新在极端情况下也会停滞或缓慢发展，造成各种不安定因素积累发酵；地方也面临和社会资本的博弈；合村也带来更多政治管理矛盾。
起初农村拆迁矛盾多因行政强制指令下补偿不足，农地价征收城低价出售，城乡二元对立有所加重，有损村民利益。随着政府日益重视农民权益问题，拆迁补偿已有较大实质性改观。但随着市场经济边沁利己的日益深入人心，土地金融的日益发展，使土地 成为全民全社会共同参与的虚假繁荣市场，增减挂钩成本日益提高，越发加重了风险。
土地金融造成地方各自为政，热衷于地方产业结构高大全，重复投资建设，高负债率，新增建设用地、合村并居，耕地质量下降等问题。